Con fecha de 4 de diciembre de 2024 se publicó en el BOE (n.º 292) el Real Decreto 1217/2024, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, y otras actividades relacionadas con la exposición a las radiaciones ionizantes. Este reglamento sustituye al Real Decreto 1836/1999 y responde a la necesidad de armonizar la normativa nacional con las directivas de la Unión Europea, así como incorporar al mismo modificaciones derivadas de la experiencia adquirida en la aplicación del anterior Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre. Cabe destacar el enfoque integral de este nuevo Reglamento, que incluye no solo lo referente a las instalaciones, sino también toda aquella actividad que implique la exposición a las radiaciones ionizantes.

Texto: Ana María Hernández Álvarez (Dirección Técnica de Protección Radiológica) y Santiago Aleza Enciso (Dirección Técnica de Seguridad Nuclear)

Uno de los principales objetivos del Real Decreto 1217/2024, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, y otras actividades relacionadas con la exposición a las radiaciones ionizantes (en adelante, RINR) es la armonización de la normativa española con los principios y directrices de organismos internacionales como el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y la Comisión Europea.

Así, con la publicación del nuevo RINR se completaría de forma coherente el marco reglamentario relacionado con la energía nuclear, mediante lo siguiente:

• Transposición en este nuevo texto de los aspectos de la Directiva 2013/59/ Euratom, de 5 de diciembre, por la que se establecen las normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, que afectan a su ámbito de aplicación (incluye la incorporación de las normas equivalentes del OIEA).
• Armonización de su contenido con lo dispuesto en el Reglamento sobre seguridad nuclear en instalaciones nucleares, por el Real Decreto 1400/2018, de 23 de noviembre y que transpone a la legislación española la Directiva 2014/87/Euratom del Consejo, de 8 de julio de 2014, por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares.
• Incorporación de modificaciones derivadas de la experiencia adquirida en la aplicación del anterior RINR (RD 1836/1999, de 8 de marzo).

 

El ámbito de aplicación del nuevo RINR se amplía respecto al anteriormente vigente, en coherencia con el contenido de la Directiva 2013/59/Euratom, incluyendo en su articulado aspectos que afectan, no solo a las instalaciones nucleares y radiactivas, sino también a todas aquellas actividades relacionadas con la exposición a las radiaciones ionizantes, entre ellas las que conlleven la presencia de fuentes naturales de radiación que ocasionen un incremento significativo de la exposición de los trabajadores o de los miembros del público.

Principales novedades respecto al anterior Reglamento

Disposiciones generales (Título I)

El nuevo reglamento supone una revisión del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas (RD 1836/1999, de 3 de diciembre), el cual queda derogado, e incluye el régimen del control reglamentario de todas las «prácticas», en el sentido establecido por la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, mediante autorización, declaración, inscripción e inspecciones, así como las exenciones de dicho control. 

En consecuencia, se incluye dentro de este reglamento lo relativo al control reglamentario de instalaciones nucleares y radiactivas, transporte de materiales radiactivos, contenedores de almacenamiento temporal de combustible nuclear gastado, uso de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad, actividades de exposición a radiaciones para la obtención de imágenes no médicas, actividades que conlleven exposición a radiación natural, fabricación, comercialización y asistencia técnica de equipos emisores de radiaciones ionizantes e introducción en el mercado español de productos de consumo que puedan aumentar la exposición de las personas a las radiaciones ionizantes.

Asimismo, se enfatiza el hecho de que todas las prácticas que impliquen exposición a radiaciones ionizantes deben estar justificadas, de conformidad con lo establecido en el Reglamento sobre protección de la salud contra los riesgos derivados de la exposición a las radiaciones ionizantes (RPSI), aprobado por RD 1029/2022, de 20 de diciembre, demostrando un beneficio claro para la sociedad que compense los riesgos.

Otro aspecto a destacar, como novedad, es la inclusión de una serie de artículos procedimentales (véase, artículo 6 «presentación de solicitudes» o artículo 9, «documentación adicional y otros informes») referidos a las autorizaciones, licencias o apreciaciones favorables del CSN.

En lo que se refiere a la «comunicación de deficiencias» (artículo 13) se modifica lo reflejado en el anterior reglamento a fin de hacerlo coherente con las disposiciones previstas en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción.

Por último, cabe señalar la importancia de la incorporación de un apartado de «Definiciones».

Instalaciones nucleares (Título II)

La publicación del nuevo RINR no supone un cambio en la definición de instalaciones nucleares (artículo 17) ni en los tipos de autorizaciones (artículo 18) asociadas.

En lo que se refiere a las autorizaciones previa, de construcción y de explotación de las instalaciones nucleares, se incorporan una serie de novedades en la documentación que se ha de presentar en las diferentes solicitudes.

Así, por ejemplo, en el estudio de seguridad que acompañe a la solicitud de autorización de explotación se documentará la evaluación de seguridad realizada en los términos previstos en el Reglamento sobre seguridad nuclear en instalaciones nucleares, aprobado por RD 1400/2018, de 23 de noviembre, para las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del mismo, o de acuerdo con las instrucciones que establezca el Consejo de Seguridad Nuclear, para el resto de instalaciones nucleares.

Por otro lado, en este nuevo reglamento, los comités locales de información que se celebran en los ayuntamientos de los municipios en los que están situadas las centrales nucleares con el fin de informar a la población del entorno, se hacen extensivos a las instalaciones de almacenamiento de sustancias nucleares.

En el caso de centrales nucleares, la fase de explotación desemboca en la situación de cese de la instalación, como etapa intermedia antes del desmantelamiento. Según el artículo 29 del nuevo RINR, durante la situación de cese el titular de la autorización de explotación deberá acondicionar los residuos radiactivos, o haber establecido los acuerdos con el futuro titular de desmantelamiento, y descargar el combustible nuclear del reactor y de las piscinas de almacenamiento. La novedad introducida en el RINR consiste en establecer el carácter excepcional de no haber descargado todo el combustible nuclear gastado de la piscina antes del paso a la fase de desmantelamiento. En este caso, se clarifica además que el solicitante de la autorización de desmantelamiento deberá presentar una solicitud específica, que será independiente de la solicitud de autorización desmantelamiento. En lo relativo a las modificaciones de la instalación se mantienen la de modificación y la de ejecución y montaje. Por lo que se refiere a la autorización de ejecución y montaje de la modificación, se deberá solicitar en caso de que la modificación sea de gran alcance, ya sea porque implique obras de construcción o montaje significativas o cambios de diseño relevantes.

La necesidad de esta autorización será determinada por el Consejo de Seguridad Nuclear, lo cual es una modificación respecto del anterior RINR, en el que se atribuía tal función a la Dirección General de Energía. Adicionalmente, en el nuevo RINR se introducen algunos cambios en la documentación que el titular de la autorización debe aportar. 

Autorización de desmantelamiento y autorización de clausura

Se incorpora como novedad el que la solicitud de desmantelamiento vaya acompañada, entre otros documentos, del plan de desmantelamiento (el anterior reglamento incluía el Proyecto general de desmantelamiento como parte del Estudio de Seguridad-ES). Dicho plan:

• Expondrá la estrategia a seguir, la planificación y el desarrollo previsto del proyecto general del desmantelamiento, que deberá contener el alcance de cada fase del proyecto de desmantelamiento propuesto, si hubiera varias, así como la descripción del estado previsto de la instalación durante y después del desarrollo de las mismas.
• Especificará, para la fase para la que se solicita autorización, las actividades y obras que pudieran suponer alteraciones de las condiciones de seguridad nuclear o protección radiológica.

Asimismo, el nuevo RINR establece que será el titular de la autorización de desmantelamiento quien solicite en su momento la «declaración de clausura» al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Miterd). Con anterioridad podrá haber solicitado al citado Ministerio la liberación del control regulador de parte del emplazamiento, aportando como documentación soporte el Informe radiológico final.

Por otra parte, el nuevo RINR contempla el hecho de que, en el emplazamiento de una central nuclear, tras el desmantelamiento de la misma, esté previsto que vaya a permanecer una instalación de almacenamiento temporal de combustible nuclear gastado o residuos radiactivos de alta actividad. En su artículo 38, se indica que en estos casos el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo informe del Consejo de Seguridad Nuclear, concederá la correspondiente autorización de explotación.

Autorización de desmantelamiento y cierre y declaración de cierre

El nuevo reglamento también introduce un enfoque más robusto para las instalaciones de almacenamiento definitivo de residuos radiactivos. En este contexto, se exige una caracterización detallada de los emplazamientos, incluyendo estudios del comportamiento a largo plazo y análisis de la seguridad postclausura.

a) Autorización de desmantelamiento y cierre: entre otros documentos, en la solicitud se debe incluir el Plan de desmantelamiento y un Plan de cierre (para la zona de almacenamiento).

b) Declaración de cierre: a solicitar por el titular una vez que se haya verificado el cumplimiento de las previsiones del Plan de restauración del emplazamiento, así como las demás condiciones técnicas establecidas en el plan de cierre:

• Donde se establecen los límites y condiciones a cumplir durante la ulterior etapa de control y vigilancia.
• Entre otros, la declaración identificará la entidad pública titular de los residuos radiactivos almacenados.

Instalaciones radiactivas (Título III)

Instalaciones radiactivas del ciclo de combustible

En el artículo 46 del RINR se acepta lo establecido en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. La entrada en vigor de dicha ley, ha hecho necesaria una revisión del régimen de concesión de las autorizaciones administrativas de las instalaciones radiactivas del ciclo del combustible nuclear, al objeto de no admitir nuevas solicitudes de autorización de estas instalaciones, conforme a lo establecido por dicha ley en su artículo 10.2.

• Artículo 10.1 Ley 7/2021: no se admitirán nuevas solicitudes ni prórrogas para el otorgamiento de permisos de exploración, permisos de investigación o concesiones directas de explotación, ni sus prórrogas (Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, de minerales radiactivos).
• Artículo 10.2 Ley 7/2021: no se admitirán nuevas solicitudes de autorización de instalaciones radiactivas del ciclo del combustible nuclear para el procesamiento de dichos minerales radiactivos (RINR).

Instalaciones radiactivas distintas de las anteriores (médicas, industriales, etc.)

Se ha llevado a cabo una revisión del trámite administrativo de estas instalaciones tomando como base la aplicación del enfoque graduado en función del riesgo. Las modificaciones menores como bajas de dependencias o delegación autorizada, altas y bajas de fuentes de calibración, etc. (artículo 51) ya no requerirán autorización, basta con comunicarlas al Miterd y al CSN con sesenta días de antelación a su implementación.

Fuentes encapsuladas de alta actividad (Título IV)

El nuevo RINR incluye los requisitos del RD 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y fuentes huérfanas, en lo que corresponde a fuentes de alta actividad. Asimismo, en este reglamento se armonizan los niveles de actividad por encima de los cuales una fuente radiactiva encapsulada se considera como de alta actividad, con lo establecido en el anexo III de la Directiva 59/2013 y por el Organismo Internacional de Energía Atómica.

Mediante las disposiciones contempladas en este reglamento se trata de conseguir un estricto control de las fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad durante todo su periodo de vida, desde su fabricación hasta su correcta gestión al final de su vida útil, con el fin de evitar la exposición de los trabajadores y de los miembros del público a las radiaciones ionizantes como consecuencia de un control inadecuado de dichas fuentes. 

Diario de operación (Título V)

El nuevo RINR introduce en este Título V, como novedad más relevante, la posibilidad de que el diario de operación pueda estar en formato electrónico, indicando que este se atendrá a los términos que determine el CSN.

Licencias de personal de las intalaciones nucleares y radiactivas (Título VI)

En la Sección dedicada al personal de las instalaciones nucleares y radiactivas del ciclo de combustible nuclear, se clarifican las licencias de personal de operación de las instalaciones nucleares, que se ajustarán a los riesgos de la instalación. En el artículo 62 se establecen requisitos sobre las licencias del personal de las centrales nucleares (con autorización de explotación y de desmantelamiento) así como para otras instalaciones nucleares y radiactivas del ciclo de combustible nuclear. En el artículo 66 se introduce la obligación de que entre el titular de la licencia y el titular de la autorización haya una relación laboral, aunque, de manera excepcional y en el caso de instalaciones en desmantelamiento, el CSN podrá conceder licencias que no cumplan este requisito. En el caso de las licencias de operador y supervisor de instalaciones radiactivas se amplía el periodo de validez de las mismas que pasa a ser de cinco a diez años.

Servicios y unidades técnicas de protección radiológica de los servicios de dosimetría personal (Título VII)

Las actividades de los Servicios y Unidades Técnicas de Protección Radiológica (UTPR), así como de los Servicios de dosimetría personal, se ajustan a lo establecido en el RD 1029/2022, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el RPSI (artículos 25 al 30) y en el nuevo RINR (RD 1217/2024) en sus artículos del 83 al 91. Concretamente, en este último se establecen aquellas instalaciones que deberán disponer de un Servicio de Protección Radiológica (instalaciones nucleares y radiactivas del ciclo de combustible nuclear), así como disposiciones relativas a reglamentación aplicable, autorización, obligaciones, actividades, requisitos del personal, etc. completando lo establecido en el RD 1029/2022 (RPSI).

Empresas externas que prestan servicio en una instalación con riesgo de exposición a las radiaciones ionizantes (Título VIII)

En el RD 1029/2022 (RPSI) se establecen las obligaciones de las empresas externas, del titular de la instalación, del trabajador externo, así como lo relativo a la utilización del carné radiológico (artículos del 55 al 58). En el nuevo RINR se establece que las empresas externas deberán presentar la declaración para su inclusión en el «Registro de Empresas Externas» existente en el Consejo de Seguridad Nuclear. Se especifica la información que se deberá aportar por la empresa para cumplir con este procedimiento.

Actividades laborales con especial exposición a la radiación natural (Título IX)

El nuevo reglamento incorpora medidas específicas para las actividades industriales que involucran materiales radiactivos de origen natural. Estas actividades, denominadas NORM (Naturally Occurring Radioactive Material), requieren evaluaciones radiológicas y, en algunos casos, medidas de control adicionales para mitigar riesgos. Así mismo, se regulan la exposición a radón en lugares de trabajo y la exposición a radiación cósmica en tripulaciones de aeronaves.

Actividades laborales en las que se generen, procesen o gestionen materiales radiactivos de origen natural (NORM)

En estos casos, se aplica el mismo marco regulador que para el resto de prácticas según requiere la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, estando sometido a un procedimiento de declaración y debiendo realizarse un estudio radiológico para determinar si la actividad laboral puede dar lugar a un incremento significativo de la exposición a las radiaciones ionizantes de los trabajadores o del público. El reglamento incluye en su anexo VII un listado de sectores que pueden conllevar exposición a material radiactivo de origen natural.

La realización del estudio radiológico deberá encomendarse por el titular a una UTPR o a su Servicio de protección radiológica (SPR) –si la instalación cuenta con uno– que deberán contar con la autorización del CSN para el ámbito de la radiación natural

• En el caso de que los resultados del estudio radiológico cumplan con los criterios de exención definidos en el propio RINR, no se requerirá la declaración.
• Si, por el contrario, se concluye que el impacto radiológico es significativo, el titular deberá presentar una declaración sobre esta situación en el órgano competente de la comunidad autónoma donde esté ubicada, y quedará en consecuencia incluida en el «Registro de actividades laborales con exposición a la radiación natural» que mantiene el Miterd. Así mismo, deberá encomendar a una UTPR (o SPR) la elaboración de un Programa de protección radiológica, a fin de garantizar el cumplimiento del RPSI.

Por último, se establece que será el CSN quien determine aquellos casos en los que podría ser necesario disponer, en la instalación en la que se lleva a cabo una actividad laboral no exenta, de un técnico en protección radiológica en el ámbito de la radiación natural.

Exposición a radón en lugares de trabajo

Al igual que en el caso de anterior, se establecen aquellas circunstancias en las que se deberá presentar una declaración de las actividades laborales con exposición a la radiación natural.

• Si la estimación del promedio anual de la concentración de radón en aire es inferior al nivel de referencia establecido en el RPSI (300  Bq/m3 ): no es necesaria la declaración.
• Si la estimación del promedio anual de la concentración de radón en aire es superior al nivel de referencia establecido en el RPSI (300  Bq/m3 ), el titular deberá presentar una declaración sobre esta situación en el órgano competente de la comunidad autónoma donde esté ubicada, y quedará en consecuencia incluida en el «Registro de actividades laborales con exposición a la radiación natural» que mantiene el Miterd.
• Si la estimación del promedio anual de la concentración de radón en aire es superior 1000 Bq/m3 :
  • Presentar declaración en el plazo máximo de un mes.
  • Encomendar a una UTPR o SPR el diseño e implantación de medidas correctoras para reducir la concentración de radón y estimación de dosis a los trabajadores.
• Si persisten condiciones en las que las dosis efectivas de los trabajadores pudieran superar 6  mSv/año, se elaborará un Programa de vigilancia de las dosis, se informará al CSN semestralmente y se comunicaran las dosis para su incorporación al Banco Dosimétrico Nacional.

Exposición a la radiación cósmica de tripulaciones aéreas

El reglamento reconoce la exposición a radiación cósmica como un riesgo ocupacional para las tripulaciones aéreas. Las aerolíneas deben implementar programas de protección radiológica, incluyendo la capacitación del personal y el monitoreo de las dosis acumuladas durante los vuelos.

Otras actividades reguladas (Título X)

Capítulo I. Autorización de otras actividades reguladas

Contenedores de almacenamiento temporal de combustible gastado

En el nuevo RINR se usa la expresión «autorización del contenedor», que se deberá obtener con carácter previo al uso de dicho contenedor, en lugar del término «aprobación del diseño» del anterior RINR. Se establece que Enresa es el único titular de las autorizaciones de los contenedores y se especifica la documentación a acompañar a la solicitud de autorización del contenedor (apreciación favorable del diseño –AFD– del contenedor emitida por el CSN o de su convalidación; estudio de seguridad del contenedor; y programa de gestión de la calidad).

En la figura 1 se muestra de manera gráfica el proceso de autorización del contenedor de almacenamiento temporal de combustible gastado. Otra novedad relevante es que se establece el régimen aplicable a las modificaciones de diseño que afectan a los contenedores.

En relación con estos artículos se incluyen, además, las disposiciones transitorias 4.ª (para la transformación automática de las «aprobaciones de diseño» obtenidas según el artículo 80 del anterior RINR en «autorizaciones de contenedores» según el artículo 112 del nuevo RINR), 5.ª (para la transferencia de titularidad de las «autorizaciones de contenedores» que no sean titularidad de Enresa) y 9.ª (para los procedimientos iniciados según el artículo 80 del anterior RINR).

Transporte

En relación con los transportistas de material radiactivo, una de las novedades que incorpora este reglamento es la exigencia de disponer de un Programa de protección radiológica aplicable al transporte de material radiactivo.

Se incluyen los valores de exención para el transporte del material radiactivo en la tabla B del Anexo IV, de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013. 

También se introducen, tanto en el artículo 109 (transportes) como en el 110 (registro de transportistas de materiales radiactivos), otras novedades derivadas de la experiencia del CSN en la aplicación del RINR anterior.

Capítulo III. Desclasificación de materiales residuales con contenido radiactivo

Los materiales residuales sólidos con contenido radiactivo generados en las prácticas autorizadas podrán ser desclasificados para su gestión por las vías convencionales mediante su eliminación, reciclado o reutilización. Dicha desclasificación estará sujeta a autorización de la Dirección General de Política Energética y Minas, previo informe del Consejo de Seguridad Nuclear. Se adoptan los valores de concentración de actividad establecidos en la Directiva 2013/59/Euratom, de 5 de diciembre de 2013, incorporando así los valores recomendados por el Organismo Internacional de Energía Atómica:

• Para la exención de prácticas del control reglamentario, es decir, para quedar exoneradas de los requisitos de autorización o declaración establecidos en este reglamento.
• Para la desclasificación de materiales de las prácticas autorizadas, es decir, para la retirada del control regulador de material radiactivo previamente autorizado o declarado.

Capítulo IV. Restauración de emplazamientos mineros de minerales radiactivos

Los permisos de investigación y las concesiones de explotación de las minas de uranio, así como los planes de restauración incluidos en el proyecto definitivo de cierre y clausura y las autorizaciones de clausura definitiva, requerirán con carácter previo a la resolución de la autoridad minera, un informe preceptivo y vinculante del Consejo de Seguridad Nuclear en materia de protección radiológica.

Dicho informe determinará, en su caso, las restricciones de uso de los terrenos que ocupan las minas, una vez restauradas, que deberán ser incluidos en el «inventario de suelos o terrenos contaminados radiológicamente y de suelos o terrenos con restricciones de uso», gestionado por el Miterd, así como las medidas de control y vigilancia radiológica ambiental necesarias.

Capítulo V. Exposición para la obtención de imágenes no médicas

En este reglamento también se establece el régimen regulador de las exposiciones a radiaciones ionizantes para la obtención de imágenes no médicas, actividades entre las que se incluyen los exámenes radiológicos para el conocimiento de la edad o la utilización de radiaciones ionizantes para detectar objetos ocultos en el cuerpo humano. requiriéndose una autorización para todas las prácticas que impliquen exposición deliberada de personas para la obtención de imágenes no médicas.

Inspección (Título XI)

En el nuevo RINR se establece que la inspección del CSN tendrá la condición de autoridad pública, lo que refuerza significativamente su autoridad en el ejercicio de la función inspectora (artículo 122).

Se añaden otras novedades, tanto en los artículos dedicados a los inspectores como a las obligaciones del titular y de las actas de inspección, como por ejemplo su publicación de acuerdo con lo establecido en el Estatuto del CSN, previa eliminación de cualquier dato personal u otra información según la normativa vigente.

Acciones necesarias para la implementación de lo establecido en el RINR

La publicación del RD 1217/2024, vigente desde el momento de su publicación en el BOE, requiere un plan de actuación para su completa implantación. Entre tales acciones, las más importantes son el desarrollo de normativa de menor rango, como instrucciones y desarrollo de guías de seguridad del Consejo de Seguridad Nuclear. Por último, es necesario establecer un plan de información y difusión del nuevo RINR a las distintas partes afectadas que incluye la remisión de circulares y la difusión de información a instituciones y el público.