El Consejo de Seguridad Nuclear está implicado en la seguridad de las instalaciones radiactivas propiciando la mejora continua. Por ello, cumple con las obligaciones que emanan de las distintas directivas y se adecúa a los estándares de seguridad del Organismo Internacional de Energía Atómica. Las misiones IRRS son un buen aliado.

Texto: Pura C. Roy

Entre las herramientas disponibles para adecuarse con los estándares requeridos están las llamadas misiones IRRS (Integrated Regulatory Review Service), realizadas al sistema regulador español en energía nuclear. Las misiones IRRS están diseñadas para fortalecer la eficacia de las infraestructuras reguladoras nacionales, mediante la aplicación de los estándares de seguridad del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y de las buenas prácticas internacionales, respetando al mismo tiempo la autoridad y competencia de cada país en materia de seguridad nuclear y protección radiológica.

Juan Carlos Lentijo, presidente del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), ha destacado recientemente la importancia de esta evaluación internacional: «Este proceso es una herramienta de gran valor para trabajar en sistemas de seguridad robustos y preparados para el futuro, donde la excelencia siga siendo la máxima prioridad».

La organización y desarrollo de estas misiones de revisión interpares suponen un reto significativo para los Estados miembros que acogen la misión a distintos niveles: por el alcance de la misma, la autoevaluación que debe llevar a cabo el país anfitrión de su infraestructura reguladora, y la coordinación y colaboración entre los diferentes organismos nacionales involucrados en la preparación y desarrollo de las mismas.

En el caso de España, los principales organismos involucrados en la preparación y desarrollo de las misiones IRRS son el Consejo de Seguridad Nuclear –como organismo regulador principal–, el Ministerio para la Transición Ecológica, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos. Adicionalmente, se propicia la participación de otras entidades, como el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, dada la existencia de temas que son competencia de varias instituciones.

Las misiones interpares comienzan con una solicitud formal del Gobierno español y la preparación de la documentación oportuna después de una autoevaluación, que incluye un plan de acción que se completa tras la misión. Más tarde se realiza una misión de seguimiento para comprobar las acciones implantadas.

La primera verificación del sistema regulador solicitada por España se hizo efectiva en 2008, y tuvo continuidad en la misión de seguimiento (follow up) que se llevó a cabo en el año 2011. «La misión se acoge voluntariamente tras consultar al OIEA el año adecuado para desarrollarla y, en función de su calendario, se definen las fechas y se acepta ponerla en marcha», explica Fernando Franco, técnico del CSN y miembro del equipo de Internacional en el Gabinete Técnico de la Presidencia.

España es el segundo país, después de Francia, que se ha sometido a un segundo ciclo de misiones IRRS con alcance completo. En junio de 2016, a instancias del Consejo de Seguridad Nuclear y de la Dirección General de Política Energética y Minas, la Representación Permanente de España ante los Organismos Internacionales con sede en Viena solicitó al OIEA la realización en suelo español de una misión IRRS, de revisión del marco regulador en materia de seguridad nuclear, junto con una misión ARTEMIS, de revisión del marco relativo a la gestión de los residuos radiactivos y del combustible gastado, proporcionando así una evaluación independiente del programa de gestión de residuos radiactivos de España.

La misión combinada IRRS y ARTEMIS tuvo lugar en 2018. Un reto, ya que supuso recibir simultáneamente dos de las inspecciones regulares de seguridad nuclear más relevantes en el ámbito internacional: por un aparte, la que permite verificar el marco normativo nuclear nacional y la seguridad de instalaciones, transporte de materiales y otros aspectos conexos con la producción y el uso de la energía nuclear (IRRS); por otro, la que se refiere al tratamiento de los residuos nucleares, los combustibles y demás elementos relacionados con el proceso de generación de energía nuclear, así como el marco normativo correspondiente (ARTEMIS).

Esta misión combinada obligó a identificar con claridad y detalle las interfaces y sinergias entre la parte IRRS y la parte ARTEMIS, estableciendo mecanismos de coordinación entre las instituciones responsables de cada una de las partes, para garantizar la coherencia y establecer un posicionamiento común. Esta fue la primera vez que el OIEA llevó a cabo una misión de este tipo. El proceso conllevó la creación de dieciocho grupos especializados, para reunirse y tratar los diferentes temas que se evaluaban.

En cumplimiento de las directivas europeas Euratom, también se ha dado respuesta al requisito de realizar este tipo de misiones cada diez años, conforme a las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros de la Unión Europea. «El Consejo de Seguridad Nuclear es el principal actor en el entramado de la regulación en seguridad nuclear y radiológica. El nivel de compromiso que se exige es enorme. Se trabaja con mucho tiempo de antelación, ya que hay que preparar una documentación muy detallada para que los revisores puedan concluir su trabajo. Hay que realizar una autoevaluación utilizando una metodología y una herramienta informática desarrolladas por el OIEA (eSARIS)», explica Fernando Franco.

Para este técnico del CSN, que ha estado en Corea también de revisor, «el hecho de que venga gente de otros países siempre es una experiencia enriquecedora, por los posibles puntos de vista que pueden ofrecer, que siempre se acogen con gran voluntad de mejora. Los equipos españoles participantes siempre han tenido la voluntad de colaborar y aprender, tanto en España como en otros países».

En 2018, el equipo IRRS estuvo integrado por expertos de Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Eslovenia, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Japón, Pakistán, Reino Unido y Suecia. Además, cuatro expertos internacionales participaron como observadores de la misión combinada: uno por parte de la Comisión Europea, dos representantes de Alemania y uno de Bangladesh. De manera que, en total, se recibió la visita de treinta y seis expertos internacionales que mantuvieron las correspondientes entrevistas y conversaciones con el personal del CSN y los representantes de otras instituciones. El CSN participó con unos sesenta expertos. «Estas misiones conllevan un gran trabajo de coordinación entre todas las instituciones involucradas, aunque afectan en un porcentaje altísimo –80 o 90 %– al CSN como organismo regulador. El trabajo involucra a toda la casa, las unidades deben responder a los requerimientos que se hagan de ellas. Es un trabajo muy intenso de coordinación. Así que, cuando sale bien, es un éxito colectivo», comenta Manuel Aparicio, miembro del equipo de Internacional en el Gabinete Técnico de la Presidencia de CSN.

Este técnico, que también ha sido revisor en los Países Bajos, explica que «los que optamos a ser revisores hemos tenido que seguir un curso muy especializado en el OIEA, que te acredita como experto revisor». Califica las entrevistas, tanto en un lado como en el otro, de muy absorbentes e intensas, «pero las misiones son un instrumento muy útil, ya que lo que se recomienda ayuda a obtener grandes mejoras. Estas evaluaciones se dan entre iguales, lo que permite un intercambio de experiencias reguladoras y una puesta en común de lecciones aprendidas y buenas prácticas. Además, contribuyen a la armonización de los planteamientos reguladores de los Estados miembros del OIEA».

Autoevaluación

La autoevaluación es una etapa previa necesaria para la realización de una misión IRRS. Permite identificar fortalezas, debilidades, oportunidades de mejora y amenazas, en un esquema análogo al de un análisis DAFO. La documentación preparada por España en 2018, con la antelación requerida por las guías del OIEA, sumó cerca de mil páginas. «El proceso de autoevaluación requiere una alta dedicación del personal del CSN, tanto por la exhaustividad requerida como por la gran cantidad de expertos necesarios para cubrir diferentes materias», explica Fernando Franco. En una IRRS, participa casi todo el CSN. Obviamente, hay un representante para cada uno de los módulos, que cuenta con un revisor y una contraparte del Estado que acoge la misión. Todo se basa en entrevistas, pero el personal que participa debe estar preparado para dar respuesta a lo que se pregunta».

De hecho, uno de los mayores desafíos durante el desarrollo de la misión es la programación de las entrevistas diarias durante quince días, con los componentes del equipo revisor. En ocasiones, los mismos expertos del CSN estaban involucrados en más de un módulo. Además, los revisores realizan visitas técnicas para inspeccionar instalaciones nucleares como las centrales. «Cuando te están revisando, el trabajar con colegas permite un diálogo, una “discusión” de tipo técnico sobre cómo se hacen las cosas en otros países, que suele ser muy enriquecedora para quien asume el rol español de contraparte. Todos aprendemos de todos. Estas misiones nos ponen al día sobre dónde estamos. Si tenemos deficiencias, nos imponen deberes: esto lo lleváis atrasado, esto tenéis que mejorarlo… Todos tendemos a mirarnos el ombligo, así que cuando viene alguien de fuera que no tiene nada que ver con nuestras organizaciones es como abrir las ventanas; es muy refrescante y muy útil», opina Javier Zarzuela, director técnico de Protección Radiológica del CSN, contraparte en la misión de 2018 y team leader de tres misiones IRRS (Kenia, 2016; Chile, 2018; y Argentina, 2022).

Garantizar los usos de la tecnología nuclear

España utiliza tecnologías nucleares y de radiación para la producción de energía, aplicaciones médicas, industria e investigación. Existen siete reactores nucleares en cinco centrales. Tres centrales nucleares están en parada permanente y se encuentran en diferentes etapas de desmantelamiento y cierre. La mayoría de los emplazamientos de los reactores cuentan con instalaciones de almacenamiento provisional de combustible gastado, y España tiene una instalación de eliminación de residuos de actividad radiactiva muy baja, baja y media.

«En estos momentos, todo está muy rodado. En la misión de 2018, no habíamos terminado de transponer una directiva europea estándar de Euratom sobre protección radiológica. Ahora, en la revisión, han dictaminado que todo está conforme, no han encontrado ninguna pega. Así que estamos muy satisfechos», comenta Javier Zarzuela.

La misión combinada IRRS-ARTEMIS contempló todas las instalaciones y actividades nucleares reguladas, así como el marco y programa nacional para la gestión de todo tipo de residuos radiactivos y combustible gastado en España. La misión IRRS abordó la regulación de las fuentes radiactivas con un módulo específico.

«Existen instalaciones radiactivas médicas, industriales y de investigación, lógicamente todas ellas están autorizadas por el Ejecutivo, estatal o autonómico. Nosotros, cuando alguien solicita una instalación, debemos evaluarla para saber si cumple los estándares de seguridad radiológica y, con base en nuestro informe, el Ejecutivo las autoriza. Además, cualquier modificación debe ser informada para llevar un control. Los controles de protección radiológica se aplican no solo a centrales nucleares, sino a todo el ciclo del combustible, incluida la minería, pues las antiguas minas deben estar vigiladas y mantenidas aunque no sean explotadas. También se incluyen las instalaciones que están en fase de desmantelamiento, como Garoña o José Cabrera», explica Javier Zarzuela.

Medicina En medicina, existen competencias compartidas entre el Ministerio de Sanidad y el CSN. Cuando hay instalaciones radiactivas, han de estar autorizadas de acuerdo con el Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas (Radioterapia, Medicina Nuclear) y registradas las instalaciones de Rayos X. Las autorizaciones se conceden por el Ejecutivo previo informe preceptivo y vinculante del CSN.

«En la parte médica, lo referido al tratamiento de los pacientes es un acto médico en el que el Consejo no tiene competencia legal. Si en un tratamiento se utilizan isótopos radiactivos, en las dosis a impartir tampoco intervenimos, pero sí en que los equipos funcionen correctamente y estén bien calibrados. También es de nuestra competencia que el personal que trabaja con ellos y el público esté protegido de las radiaciones», explica Javier Zarzuela.

En la misión de 2018, el equipo IRRS formuló una treintena de recomendaciones y sugerencias que han sido cerradas satisfactoriamente, según los expertos. Incluían aspectos como los acuerdos de cooperación con todas las autoridades nacionales, la realización de autoevaluaciones periódicas del sistema de gestión, el desarrollo de normativa específica para la preparación y respuesta ante emergencias, la relación fluida con el Gobierno para poder ajustar su estructura y la mejora de la formación a través de un enfoque más sistemático.