El Organismo Internacional para la Energía Atómica (OIEA) desempeña en el ámbito internacional un papel central en la coordinación de esfuerzos, el intercambio de información y la asistencia a sus Estados Miembros en materia de seguridad física nuclear, mediante la realización de diferentes programas y actividades, encontrándose entre ellos los servicios internacionales de asesoría. En seguridad física nuclear, de entre estos servicios destaca el Servicio Internacional de Asesoría en Protección Física, que proporciona a los Estados Miembros que lo soliciten una asesoría mediante la evaluación de su régimen estatal de seguridad física de los materiales e instalaciones nucleares y de otro material radiactivo y de sus instalaciones y prácticas asociadas; tomando como referente los instrumentos legales internacionales vigentes, las recomendaciones y orientaciones publicadas por el OIEA en esta materia y la experiencia colectiva del equipo internacional de expertos que llevan a cabo la misión de este servicio. Este artículo trata de los aspectos fundamentales de este servicio y de sus misiones, de la experiencia española en este tipo de misiones y de los aspectos claves que a juicio de los autores aseguran el éxito de este tipo de misiones.

Texto: Pedro Lardiez Holgado, Antonio Pérez Báez, Miguel Calvín Cuartero | CSN

El Servicio Internacional de Asistencia en Protección Física (conocido internacionalmente como IPPAS por sus siglas en inglés), se creó en 1995 en el seno del OIEA a requerimiento de su Junta de Gobernadores. Se solicitó del OIEA la prestación de un servicio de asistencia a aquellos Estados Miembros que lo solicitasen basado en una evaluación de sus respectivos regímenes de seguridad física nuclear.

La primera misión de este servicio fue llevada a cabo en 1996, tomándose como referencia la Convención de Protección Física de los Materiales Nucleares de 1980, así como el documento INFCIRC 225 /Revisión 3 del OIEA sobre seguridad física de los materiales nucleares.

Inicialmente, IPPAS fue diseñado para la protección del material nuclear contra el robo o la retirada no autorizada y de las instalaciones nucleares y del material nuclear contra el sabotaje radiológico, pero a partir del año 2003, tras la celebración de la Conferencia General del OIEA, su alcance se expandió para abarcar también la protección de otro material radiactivo y de las instalaciones y prácticas asociadas al mismo.

En 1999, tras la celebración de una reunión de consultores en 1998 para analizar la experiencia adquirida en varias misiones IPPAS, se publicó la primera versión de las Directrices IPPAS, que fue posteriormente revisada en 2012 y 2014, constituyendo la versión en vigor de las directrices en la actualidad.

Desde su creación hasta finales del año 2019, se han llevado a cabo un total de 90 misiones a 54 países, en las que han participado más de 140 expertos procedentes de 36 Estados Miembros.

El carácter de las misiones IPPAS

Una misión IPPAS está pensada como una revisión inter pares para la evaluación del régimen nacional de seguridad física nuclear de un Estado. Esta evaluación se realiza comparando las organizaciones, los procedimientos y las prácticas empleadas en ese Estado con las disposiciones de los instrumentos legales en vigor, tanto vinculantes como no vinculantes, así como con las recomendaciones del OIEA en materia de seguridad física nuclear. Por lo tanto, la misión IPPAS ni es ni se debe entender como una inspección reguladora.

La misión es conducida por un equipo internacional de expertos en seguridad física nuclear o en otros campos relevantes, seleccionados por el OIEA y aceptados por el Estado anfitrión.

El enfoque empleado en estas misiones está basado en el desempeño del régimen estatal de seguridad física nuclear, por lo que se deben considerar diferentes aproximaciones nacionales para obtener los objetivos y principios de dicho régimen.

El propósito de una misión IPPAS es asesorar al Estado anfitrión en la mejora y el reforzamiento de su régimen nacional de seguridad física. Para ello, el equipo de la misión debe identificar áreas o aspectos susceptibles de mejora y formular recomendaciones y sugerencias para solventar o mejorar dichos aspectos y para reforzar el régimen nacional analizado. El equipo de misión también debe identificar buenas prácticas llevadas a cabo en el Estado anfitrión, que pueden ser notificadas a otros Estados, con el fin de mejorar sus respectivos regímenes nacionales a largo plazo.

Los instrumentos jurídicos internacionales vinculantes y no vinculantes que se toman como referencia para el desarrollo de las misiones IPPAS son:

• La Convención de Protección Física de los Materiales Nucleares (CPFMN), recogida en el documento INFCIRC-274 del OIEA, de mayo de 1980, y su enmienda (E/CPFMN), de septiembre de 2005.
• El Código de Conducta sobre la seguridad tecnológica y la seguridad física de las fuentes radiactivas (CoC), de 2004.

En cuanto las recomendaciones y las mejores prácticas reconocidas internacionalmente que actualmente se toman como referencia para el desarrollo de las misiones IPPAS están descritas en:

• OIEA NSS1 -20 Objetivos y elementos esenciales del régimen de seguridad física nuclear de un Estado.
• OIEA NSS 13 Recomendaciones de seguridad física nuclear sobre la protección física del material nuclear y de las instalaciones nucleares (INFCIRC 225/Revisión 5)
•  OIEA NSS 14, Recomendaciones de seguridad física nuclear sobre el material radiactivo y sus instalaciones asociadas.

Las recomendaciones realizadas por el equipo de misión deben estar necesariamente basadas en la CPFMN, en la E/CPFMN, en el CoC o en las publicaciones de los pilares de fundamentos (NSS-20) y recomendaciones (NSS 13 y NSS 14) de la serie NSS del OIEA.

Todas las recomendaciones, sugerencias y buenas prácticas identificadas por el equipo que realiza la inspección, se recogen en el informe de la misión, cuyo primer borrador es entregado al Estado anfitrión antes de que el equipo abandone su territorio. El informe es clasificado como altamente confidencial por el OIEA y no puede ser revelado por el OIEA a terceros, en todo o en parte, sin la autorización expresa del Estado anfitrión.

Aunque el OIEA aconseja encarecidamente la implantación de las recomendaciones y sugerencias recogidas en el informe, el Estado anfitrión es quien toma la decisión de hacerlo o no, en todo o en parte, ya que la responsabilidad de establecer, implantar y mantener el régimen nacional de seguridad física de un Estado es de la responsabilidad exclusiva del mismo.

Objetivo y alcance de las misiones IPPAS

Los objetivos de las misiones IPPAS son, por tanto, los siguientes:

• Proponer recomendaciones y sugerencias para corregir problemas o mejorar aspectos encontrados en la evaluación del régimen nacional de seguridad física del Estado anfitrión.
• Proponer recomendaciones y sugerencias para mejorar la eficacia de los sistemas de protección física de las instalaciones y los materiales nucleares y otros materiales radiactivos, así como de sus instalaciones y prácticas asociadas, y de los transportes.
• Promover el intercambio de información y de experiencias entre los profesionales y expertos del Estado anfitrión y los expertos del equipo internacional de la misión, proporcionando a todos ellos la oportunidad de expandir sus conocimientos y experiencia en el campo de la seguridad física nuclear.

Los resultados de las misiones IPPAS no solo van dirigidos a las autoridades competentes del régimen nacional de seguridad física del Estado anfitrión sino también a otras autoridades del Estado, a los titulares de instalaciones y materiales nucleares y radiactivos, a los transportistas de estos materiales y a otra entidades reguladas dentro de dicho régimen.

El alcance de las misiones IPPAS ha de ser lo suficientemente flexible para ser de utilidad para todos los Estados miembros del OIEA, independientemente de la extensión de sus respectivos programas nucleares o del empleo de materiales radiactivos. Por ello, las misiones IPPAS poseen un enfoque modular que cuenta en la actualidad con los siguientes módulos:

1. Revisión nacional del régimen de seguridad física para instalaciones y materiales nucleares.
2. Revisión de la seguridad física de una instalación nuclear.
3. Revisión de la seguridad física del transporte.
4. Seguridad física del material radiactivo y de las instalaciones y prácticas asociadas.
5. Revisión de la seguridad informática.

Cada Estado miembro, en función de sus necesidades particulares, puede establecer el alcance de una misión IPPAS de acuerdo con el OIEA, incluyendo dentro de su alcance uno o varios de estos módulos. El módulo 4 sobre seguridad física de material radiactivo es un módulo autónomo que puede establecer el alcance de las misiones IPPAS para aquellos Estados en los que solo se utiliza material radiactivo y carecen de material nuclear. En otros Estados, el módulo 1, sobre la revisión nacional del régimen de seguridad física, es el módulo que de forma natural debe estar incluido en la primera misión IPPAS que se reciba. Existe la posibilidad de que un mismo Estado, a lo largo del tiempo, solicite más de una misión IPPAS para, por ejemplo, analizar diferentes partes de un extenso programa o diferentes tipos de instalaciones nucleares o radiactivas.

La revisión nacional, módulo 1, al menos incluirá la revisión de los siguientes asuntos:

• Organización del Gobierno, asignación de responsabilidades, obligaciones internacionales y cooperación internacional.
• Marco legislativo y regulador.
• Autoridades competentes, funciones y responsabilidades.
• Procesos de licenciamiento y autorización.
• Coordinación con otras organizaciones nacionales que contribuyen a la seguridad física.
• Evaluación de la amenaza y amenaza base de diseño.
• Enfoque informado por el riesgo.
• Mantenimiento del régimen de seguridad física.
• Planificación y respuesta a eventos de seguridad física nuclear.

El número de recomendaciones, sugerencias y buenas prácticas resultantes de una misión IPPAS no es un buen indicador para comparar la eficacia de los diferentes regímenes nacionales de varios Estados, ya que las misiones son conducidas por diferentes equipos internacionales formados de diversa forma con diferentes expertos de acuerdo con el alcance de cada misión.

No obstante, las Directrices IPPAS están orientadas a aumentar la consistencia y a complementar la experiencia de los expertos que constituyen cada equipo de misión. Así, para cada una de las áreas a revisar, dentro de cada uno de los módulos mencionados, describen: los objetivos de la revisión, las bases para la revisión, la documentación a analizar, los puntos a analizar y ejemplos de preguntas a realizar para complementar todos los puntos que debe incluir cada revisión.

Las directrices IPPAS no son sólo útiles para los expertos que componen los equipos de misión sino también para los Estados miembros, ya que ayudan en el proceso de decisión a aquellos Estados que piensan solicitar una misión al OIEA y ayudan a preparar la misión y a realizar una autoevaluación a aquellos Estados miembros que van a recibir una misión.

El Proceso IPPAS

El proceso IPPAS está constituido por diferentes fases, comenzando con la solicitud formal al OIEA por un Estado miembro y finalizando con la implantación completa de recomendaciones y sugerencias que, en función de la complejidad y el alcance de la misión, se puede extender desde cinco hasta doce meses.

El proceso IPPAS presenta muchas analogías con los procesos empleados para la preparación de otras misiones de asesoría y asistencia del OIEA, como por ejemplo las misiones del Servicio Internacional de Revisión Reguladora (IRRS), de las que España ha recibido ya tres (2008, 2010-follow up y 2018). Por ello no merece mucho la pena extenderse aquí en la descripción en cada una de las diferentes fases del proceso, encontrándose una descripción muy detallada en las referencias. En cualquier caso, estas fases son:

• Si procede, celebración de un taller IPPAS en el Estado candidato.
• Solicitud formal de la misión al OIEA. 
• Designación de un oficial técnico (OT) del OIEA y de un punto de contacto (nombre y organización) del Estado anfitrión de la misión. Selección del líder del equipo de expertos, en consulta con el Estado anfitrión.
• Celebración de la reunión preparatoria de la misión.
• Selección de los expertos del equipo de misión.
• Preparación del paquete de información previa (PIP).
• Conducción de la misión propiamente dicha.
• Actividades de seguimiento, en su caso.
• Conducción de una misión de seguimiento o follow up. Al cabo de dos años de realizar una misión, el mismo equipo de expertos vuelve, a petición del Estado anfitrión, a comprobar el estado de implantación de las recomendaciones y sugerencias.

La gran diferencia de las misiones IPPAS respecto a otras misiones de asesoría del OIEA es la sensibilidad de la información a emplear, cuya confidencialidad, disponibilidad e integridad deben ser protegidas para preservar también la seguridad física de las instalaciones y los materiales nucleares y radiactivos. Así mismo, las misiones IPPAS poseen un alcance estatal, mientras que otro tipo demisiones, por ejemplo las IRRS, sólo alcanzan a los organismos reguladores. 

Para garantizar la seguridad de la información utilizada durante todo el proceso de una misión IPPAS, todos los expertos que componen el equipo de la misión deben firmar un acuerdo de confidencialidad con el OIEA antes de conocer la información sensible referente al régimen nacional del Estado anfitrión. Además, estos expertos también deben estar preparados para firmar acuerdos de confidencialidad con las autoridades nacionales del Estado anfitrión, de acuerdo con sus disposiciones nacionales al respecto, antes de comenzar la misión. 

Por otra parte, queda a la discreción del Estado anfitrión determinar qué información y bajo qué grado de clasificación será proporcionada o revelada al equipo de misión. Todos los expertos de dicho equipo han de ser tratados con el mismo grado de probidad.

Por otra parte, los expertos del equipo de misión se comprometen a proteger, de acuerdo con las disposiciones, prácticas y procedimientos vigentes en el Estado anfitrión y en sus autoridades competentes, la confidencialidad, integridad y disponibilidad de las notas técnicas y de los borradores de las diferentes secciones del informe de misión que se vayan elaborando durante la misión.

En cualquier caso, toda la información recibida y generada por el equipo durante la misión, en cualquier formato: impreso, electrónico o digital, deberá ser destruida o entregada al Estado anfitrión antes de que el equipo abandone su territorio.

Experiencia española en las misiones IPPAS

La experiencia española en misiones IPPAS del OIEA puede ser considerada bajo dos puntos de vista: como Estado donante o como Estado receptor.

Como Estado donante, España ha participado activamente en el programa IPPAS del OIEA. Expertos del Área de Seguridad Física (SEFI) de la Subdirección de Emergencias y Protección Física (SEP) del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) han participado en varias misiones IPPAS como expertos o como líderes del equipo de misión. Así mismo, expertos de la misma área del CSN han participado en talleres y seminarios del OIEA sobre el programa IPPAS para formarse como candidatos a formar parte de los equipos internacionales para estas misiones.

Como Estado receptor y formalmente hablando, España no ha recibido aún ninguna misión IPPAS del OIEA.

Es cierto que la parte reguladora del régimen español de seguridad física fue evaluada y revisada con ocasión de la misión IRRS recibida en el CSN en el año 2008. Fue la primera misión IRRS del OIEA en la que en su alcance se incluyó la seguridad física nuclear. La revisión fue llevada a cabo por tres expertos con gran y contrastada experiencia internacional en seguridad física nuclear, que se dedicaron exclusivamente a esta materia durante esta misión. El alcance y extensión de esta revisión coincidieron prácticamente con los que ahora se describen para el módulo 1, revisión nacional, de las misiones IPPAS actuales.

En aquella misión se identificaron cuatro recomendaciones, ocho sugerencias y dos buenas prácticas que se dieron por totalmente implantadas en la misión IRRS de seguimiento recibida por el CSN en 2010.

En el año 2011, después de estas misiones, se publicó el Real Decreto 1308/2011, de 26 de septiembre, sobre seguridad física de las instalaciones y los materiales nucleares, que estableció los objetivos y las bases del actual régimen nacional de seguridad física que es posterior a la realización de estas misiones.

En el ámbito internacional, en el entorno del Estado español, se reconoce como buena práctica solicitar y recibir misiones IPPAS para evaluar el sistema nacional cada diez años, por lo que sin duda el Estado español debería pensar seriamente en solicitar cuando ello sea pertinente una misión IPPAS al OIEA, toda vez que en la última misión IRRS recibida en el Estado español se excluyó la seguridad física nuclear por existir misiones del OIEA específicas para ello, como las propias misiones IPPAS.

En este sentido conviene indicar que el Plan Estratégico 2020-2025 del CSN, en su objetivo número 3 sobre el fortalecimiento de las capacidades del CSN en materia de emergencias y seguridad física, se establece la actividad de solicitar y gestionar la realización de una misión IPPAS para España en el periodo 2022-2024. 

Aspectos claves para el éxito de la misión IPPAS

La experiencia adquirida por los autores de este artículo en la preparación, conducción y participación en los equipos internacionales en diferentes misiones IPPAS permite identificar diferentes aspectos que se podrían considerar claves para el éxito de una posible futura misión IPPAS a recibir por el Estado español.

Un aspecto a considerar es el carácter de las misiones IPPAS. No son inspecciones sino revisiones inter pares que tienen como propósito asesorar al Estado anfitrión sobre cómo mejorar su régimen nacional de seguridad física. Por lo tanto, el número de recomendaciones o de sugerencias no es lo más importante sino disponer de información suficiente para que las autoridades competentes puedan mejorar y reforzar dicho régimen.

Otro aspecto interesante es el intercambio de información y experiencia entre profesionales de las autoridades competentes españolas y el equipo internacional de expertos. Respetando y protegiendo la información sensible hasta y cómo sea necesario, cuanto más fluido, extenso, franco y veraz sea este intercambio, los beneficios de la misión serán mayores.

Sin duda, preparar una autoevaluación de la situación, franca, objetiva y veraz, considerando las directrices IPPAS será un buen punto de partida para conocer aquellos aspectos que suscitarán un mayor interés en la evaluación.

También la extensión, la profundidad y el esmero con que se prepare el paquete de información previa (PIP) son de la máxima importancia. Cuanto más extensa y detallada sea esta información, menos dudas existirán en el equipo de la misión y más tiempo se podrá dedicar durante la misma a analizar la situación en lugar de dedicarlo a aclarar dudas básicas sobre la misma.

Por último, es muy necesario recordar que el régimen español de seguridad física involucra a varias autoridades nacionales competentes, cada una de ellas con una atribución específica y bien documentada de funciones y responsabilidades propias, así como a otras autoridades que, aunque no son parte del régimen, colaboran en el mismo y, por supuesto, los titulares de las instalaciones, materiales y transportes. Todas estas entidades deben estar presentes, debidamente coordinadas en la conducción y en la preparación de la misión IPPAS.

Conclusiones En la actualidad, en el ámbito internacional, se considera una buena práctica recibir una misión IPPAS cada 10 años para analizar el régimen nacional de seguridad física propio de cada Estado, con el fin de detectar áreas susceptibles de mejora y refuerzo de dicho régimen mediante la implantación de las recomendaciones y sugerencias emanadas de este tipo de misiones conducidas por equipos internacionales de expertos procedentes de los Estados miembros del OIEA.

España, formalmente hablando, nunca ha recibido una misión IPPAS, aunque diferentes expertos españoles en seguridad física nuclear, procedentes del CSN, sí han participado activamente en el programa IPPAS del OIEA en la conducción de este tipo de misiones.

El Plan Estratégico 2020-2025 del CSN, incluye la actividad de solicitar y gestionar la realización de una misión IPPAS para España en el periodo 2022- 2024, en coordinación con el resto de las autoridades nacionales competentes en materia de seguridad física nuclear.

Este artículo ha presentado alguna de las características y de los aspectos de este tipo de misiones para proporcionar información acerca de las mismas y para incrementar el éxito de una potencial misión del servicio IPPAS al Estado español en un futuro próximo.