España dispone, desde hace décadas, de un riguroso sistema de control regulador para el uso y posesión de las fuentes radiactivas, que se fundamenta en el Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, y el Reglamento sobre Protección Sanitaria contra las Radiaciones Ionizantes, aprobado por Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por los que se llevó a cabo la trasposición de la Directiva 96/29/Euratom del Consejo, de 13 de mayo de 1996, que establece las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes. Esta Directiva fue actualizada en el 2013 mediante la Directiva 2013/59/Euratom de 5 de diciembre. Texto: Juan Pedro García Cadierno | Jefe de Área de Coordinación de Operaciones de Emergencia 

A unque la reglamentación vigente permite asegurar el control de fuentes radiactivas utilizadas en todo tipo de sectores y actividades, no puede descartarse la existencia de algunas fuentes que estén al margen del sistema de control, denominadas fuentes huérfanas, bien porque hayan sido utilizadas antes de la implantación de este, o porque proceden de otros países, mezcladas con otras mercancías, como puede ser el caso de materiales metálicos destinados al reciclaje. 

La presencia de material radiactivo en las materias primas del reciclado de metales (chatarras férricas y no férricas) constituía a mediados de los años noventa una preocupación en este sector industrial español, conocedor de algunos incidentes de fusión de fuentes ocurridos en otros países, y sus clientes empezaban a requerir la certificación de que sus productos contenían niveles de radiactividad muy por debajo de los niveles de exención. Este hecho ha dado lugar a la implantación de una serie de iniciativas en los ámbitos nacional e internacional, con el fin de detectar y evitar tales acontecimientos, ya sean intencionados o accidentales. 

En mayo de 1998, se fundió una fuente de Cs-137 en una acería en el sur de España que contaminó la instalación, ocasionó importantes gastos a su titular para la descontaminación de la acería y la paralización de una línea de producción durante tres meses. Además, tuvo una amplia repercusión mediática nacional e internacional. 

Este incidente dio lugar a la creación del Protocolo de Colaboración para la Vigilancia Radiológica de los Materiales Metálicos, firmado en 1999 y conocido como Protocolo de la chatarra o, en el ámbito internacional, Protocolo Español. Junto con otras iniciativas, tanto nacionales como internacionales, ha dado lugar a la entrada en vigor del Real Decreto 451/2020 de 10 de marzo, sobre el control y recuperación de fuentes radiactivas huérfanas. Pero desde la creación del Protocolo hasta la entrada en vigor del Real Decreto han sucedido una serie de hechos relevantes.

Del Protocolo al Real Decreto

En 1999 se firmó el Protocolo de la chatarra. Desde este año hasta la entrada en vigor del RD 451/2020 se han producido la secuencia de hechos esquematizada en la figura 1. A finales de ese mismo año, se publicó el Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas (RINR), una actualización del Decreto 2869/1972, que se realizó para incorporar las normas básicas de la Unión Europea, recogidas en la Directiva 96/29/Euratom. El RINR actualiza las actividades de radionucleidos exentas de control administrativo. 

En el año 2001 se publicó el Reglamento de Protección Sanitaria contra las Radiaciones Ionizantes (RPSCRI), revisión del RD 53/1992, que establece criterios de estimación de dosis considerados razonables para proteger a las personas, tanto en una actividad laboral como en otras situaciones de exposición a fuentes artificiales de radiación o a fuentes naturales de radiación que supongan incrementos significativos de dosis. Además, este reglamento traspone a la normativa nacional los aspectos de la Directiva 96/29/Euratom que no habían sido tratados en el RINR. 

A principios del año 2002 se organizaron en Sevilla las Jornadas sobre Prevención de Riesgos Radiológicos en el Reciclaje de Metales, donde el entonces Ministerio de Economía, el CSN y Enresa compartieron su experiencia con los Estados miembros y con la Comisión Europea en el desarrollo del protocolo español. El objetivo era crear una iniciativa, dentro del marco comunitario, para minimizar los riesgos y la presencia de material radiactivo en los productos metálicos destinados al reciclaje. En mayo de ese año, se publicó una resolución del Consejo sobre la creación de sistemas nacionales de vigilancia y control de la presencia de materiales radiactivos en el reciclaje de materiales metálicos (DOUE C119 de 22 de mayo de 2002), que invitaba a los Estados miembros a que examinaran las medidas necesarias para reducir al mínimo los riesgos radiológicos derivados de este problema, con vistas a completar, si procedía, sus normativas de aplicación de la legislación Euratom. Además, animaba a que se adoptasen medidas precisas para crear sistemas nacionales para reducir el riesgo radiológico en el reciclaje de metales.

En el año 2003, se publicó la Directiva 2003/122/EURATOM sobre fuentes selladas de alta actividad, ya que “aunque los requisitos jurídicos de la legislación vigente en el ámbito nacional y comunitario garantizan una protección básica, las fuentes de actividad elevada encierran todavía considerables riesgos potenciales para la salud humana y el medio ambiente y, por lo tanto, deben estar sujetas a un control estricto desde su fabricación hasta el momento en que se las pone en una instalación reconocida para ser almacenadas a largo plazo o eliminadas”. Además, se reconocía que la existencia de fuentes huérfanas exige que se tomen iniciativas específicas para devolver dichas fuentes al control regulador. 

En 2003, se publicó la Guía de Seguridad GS-10.12 del CSN sobre Control radiológico de actividades de recuperación y reciclado de chatarras, con el objetivo de recomendar medidas de seguridad y protección radiológica encaminadas a la prevención de riesgos radiológicos en personas y en el medio ambiente derivadas de la presencia de elementos radiactivos en materiales metálicos.

En ese mismo año entró en vigor la Revisión 1 del Protocolo de la chatarra de 1999, que modificó el punto cuatro para quedar redactado así: “Celebrar consultas con periodicidad semestral, o cuando las partes lo consideren oportuno, para lo cual se constituye un grupo de trabajo denominado Comisión Técnica para el seguimiento del Protocolo de Colaboración para la Vigilancia Radiológica de los Materiales Metálicos, al objeto de analizar los resultados de la puesta en práctica de este Protocolo, interpretar el contenido de su Anexo Técnico y, en su caso, acordar e incorporar a este Anexo las posibles modificaciones que dicha puesta en práctica pudiera aconsejar”. Esta nueva revisión fue aprobada por otros organismos firmantes del protocolo que se adhirieron a este después de su firma inicial en 1999: Federación Minerometalúrgica de Comisiones Obreras; Federación Estatal del Metal, Construcción y Afines de la Unión General de Trabajadores; Asociación Española de Refinadores de Aluminio; Unión Nacional de Industrias del Cobre y Unión de Industrias del Plomo.

La directiva 2003/122/EURATOM fue trasladada al marco jurídico español mediante el Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y fuentes huérfanas; cuyo objeto es evitar la exposición de los trabajadores y del público a las radiaciones ionizantes, como consecuencia de un control inadecuado de las fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y de la posible existencia de fuentes huérfanas. En relación con estas, el real decreto contempla la existencia de acuerdos relativos a la vigilancia, control y procedimientos de actuación en las instalaciones, lugares o situaciones donde es más probable que aparezcan o se procesen este tipo de fuentes (artículo 11.2), con referencia implícita al protocolo. 

En 2009, tuvo lugar la Conferencia Internacional sobre Control y Gestión del Material Radiactivo Inadvertidamente Incorporado a la Chatarra Metálica, organizada por el CSN en colaboración con el OIEA en Tarragona, entre los días 23 y 27 de febrero. Su objeto era compartir experiencias a nivel internacional y contribuir a la resolución de problemas provocados por la presencia inadvertida de material radiactivo en la chatarra. Entre las conclusiones y recomendaciones identificadas estaba que la experiencia española, con su protocolo, había demostrado el valor de un enfoque integral del problema y se animaba a todas las partes involucradas (Administración, empresas y sindicatos) a asumir que todas son parte de la solución.

En 2010, y como consecuencia de los atentados terroristas, se firmó el Protocolo de Actuación en caso de Detección de Movimiento Inadvertido o Tráfico Ilícito de Material Radiactivo en Puertos de Interés General (Protocolo Megaport). Los organismos involucrados fueron: la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Secretaría de Estado de Seguridad, la de Transportes, la de Energía, el CSN y Enresa. Su objeto era establecer las actuaciones a seguir en caso de detectarse un evento así en España, con el fin de reubicarlo y gestionarlo en las debidas condiciones de seguridad física y protección radiológica, así como facilitar la adopción de las medidas complementarias en cada situación por parte de las autoridades competentes y los diversos agentes identificados. El OIEA publicó en el año 2012 una guía específica de seguridad SSG-17 sobre Control de Fuentes Huérfanas y Otros Materiales Radiactivos en las Industrias de Reciclado y Producción de Metales. Su objetivo primordial era formular recomendaciones para los gobiernos y las autoridades nacionales, incluidos los órganos reguladores, sobre la aplicación de los principios fundamentales de seguridad, mediante el cumplimiento de los requisitos adecuados. Adicionalmente se formulaban recomendaciones generales para las industrias de reciclado y producción de metales sobre las disposiciones que se deberían adoptar para proteger a los trabajadores, los miembros de la población y el medio ambiente. 

A finales de 2013 se publicó la Directiva 2013/59/EURATOM de 5 de diciembre, por la que se establecen las normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/EURATOM, 90/641/EURATOM, 96/29/EURATOM, 97/43/EURATOM y 2003/122/EURATOM. Sobre el reciclado de materiales metálicos indica la necesidad de modificar la Directiva 2003/122/EURATOM a fin de ampliar algunos de los requisitos para incluir cualquier fuente radiactiva. Sigue habiendo problemas no resueltos en lo referente a las fuentes huérfanas y ha habido casos notables de metales contaminados importados de terceros países. Debe, por lo tanto, introducirse un requisito para la notificación de incidentes con fuentes huérfanas o la contaminación de metales. Además, indica la necesidad de adoptar medidas para prevenir la fundición accidental de fuentes huérfanas, así como para garantizar que los metales liberados de las instalaciones nucleares, por ejemplo, durante las operaciones de desmontaje, cumplan los criterios de desclasificación. En el artículo 106 de dicha directiva se indica que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para dar cumplimiento a lo establecido en ella.

Los artículos de la directiva relacionados con la gestión y control de los materiales metálicos son los siguientes:

• Art. 16: Información y formación de trabajadores potencialmente expuestos a fuentes huérfanas.
• Art 92: Detección de fuentes huérfanas.
• Art. 93: Contaminación de metales.
• Art. 94: Recuperación, gestión, control y almacenamiento definitivo de las fuentes huérfanas.
• Art. 95: Garantía financiera para las fuentes huérfanas.

Conviene señalar que estos artículos no eran nuevos, ya que se habían incluido en la Directiva 2003/122/EURATOM, a excepción de los artículos 92.1 y 93; de nueva creación.

Siendo el OIEA consciente de la brecha existente en el marco global de la seguridad radiológica, en el sentido de implementar disposiciones adecuadas para evitar la introducción de material radiactivo en los movimientos transfronterizos  de materiales metálicos; en el año 2014 se realizaron reuniones técnicas abiertas entre los países miembros para crear un código de conducta en el movimiento transfronterizo de los materiales metálicos en 2010, 2011, 2012 y 2013. Este código de conducta está inspirado en gran parte en el llamado Protocolo español, el cual es un acuerdo voluntario entre los sindicatos, la industria y el Gobierno. Este código de conducta se produce como consecuencia de las recomendaciones dadas en la Conferencia Internacional de Tarragona y en diferentes resoluciones de las Conferencias Generales anuales del OIEA, que tienen lugar en Viena. 

En 2015 y como consecuencia de las diferentes reuniones de Comisión Técnica del protocolo, se decide dar una nueva revisión al Anexo Técnico del mismo. En dicha revisión se redacta una serie de requisitos mínimos que las empresas adscritas deben cumplir para poder proceder a la transferencia del material radiactivo a ENRESA. Además, se indican plazos para devolver el material radiactivo a su control regulador.

El Real Decreto 451/2020

En el año 2016, se creó un grupo de trabajo entre representantes del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (actual Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico) y el CSN, para la trasposición de la Directiva 2013/59/EURATOM en lo relacionado con los materiales metálicos. Finalmente, en 2020 se publicó el Real Decreto 451/2020 de 10 de marzo, sobre control y recuperación de las fuentes radiactivas huérfanas (BOE nº 117, de 27 de abril de 2020). En la tabla 1 se puede ver la cronología de hechos asociados. 

La estructura del Real Decreto consta de 4 capítulos con un total de 21 artículos, 2 disposiciones adicionales, 1 disposición derogatoria, y 6 disposiciones finales. El índice del real decreto se puede ver en la Tabla 2.

La Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se dictaron normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogaron las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/ Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom, establece el nuevo marco legal comunitario de, entre otras materias, las fuentes radiactivas huérfanas, a las que podemos definir como aquellas fuentes radiactivas que están fuera del control reglamentario y, por tanto, carecen de todo tipo de supervisión. 

Con anterioridad a la aprobación de dicha directiva, el marco legal comunitario para las fuentes huérfanas estaba constituido por la Directiva 2003/122/Euratom, de 22 de diciembre de 2003, sobre el control de las fuentes radiactivas selladas de actividad elevada y de las fuentes huérfanas, que fue transpuesta al ordenamiento jurídico español por el Real Decreto 229/2006, de 24 de febrero, sobre el control de fuentes radiactivas encapsuladas de alta actividad y fuentes huérfanas. La necesidad de modificación de dicha directiva surgió de los problemas no resueltos referentes a las fuentes huérfanas, como la aparición de metales contaminados importados de terceros países. 

El real decreto persigue la adopción de medidas que refuercen la protección radiológica de los trabajadores y de los miembros del público, además de la seguridad de las propias fuentes radiactivas huérfanas. Entre estas medidas, podemos citar el establecimiento de requisitos de vigilancia y control radiológico en las instalaciones donde es más probable que aparezcan fuentes huérfanas, como las instalaciones destinadas a la recuperación, almacenamiento o manipulación de materiales metálicos para su reciclado, y los lugares con un tránsito importante de personas o mercancías. Además, se establecen procedimientos de actuación claros y estructurados, que se deben adoptar en las instalaciones en caso de detección o procesamiento de fuentes, siendo prioritaria la protección de los trabajadores y de los miembros del público, así como la seguridad de la propia fuente. 

Una de las principales novedades de este real decreto es la habilitación de un registro en el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, en el que se deben inscribir las instalaciones destinadas a la recuperación, almacenamiento o manipulación de materiales metálicos para su reciclado. 

Además, se fijan unos requisitos de instrumentación que se deben cumplir en estas instalaciones, y que dependen del tipo de actividad que se lleve a cabo en las mismas y de la cantidad de materiales metálicos que procesen anualmente. En la tabla 3 se pueden ver cuáles son los requisitos de instrumentación que se encuentran indicados en el artículo 7 del real decreto. Como puede observarse, se introducen unos requisitos de instrumentación dependiendo de la actividad industrial y de la cantidad. En esta tabla se indica que aquellas plantas productivas que procesen menos de 1000 toneladas por año están exentas de poseer instrumentación radiológica, aunque se recomienda la adquisición de una instrumentación portátil. Esta exención solo aplica a la posesión de instrumentación portátil, no así a su inscripción, que resulta de obligado cumplimiento.

Se contempla la existencia de otros acuerdos de carácter voluntario, como el Protocolo de Colaboración para la Vigilancia Radiológica de los Materiales Metálicos, y el Protocolo Español de Actuación en caso de Movimiento Inadvertido o Tráfico Ilícito de Material Nuclear y Radiactivo en Puertos de Interés General.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede decir que, gran parte de los objetivos que se persiguen con la modificación de la Directiva 2003/122/Euratom, ya habían sido adoptados por España con la adopción del referido protocolo, si bien, con la aprobación de este real decreto, algunos de los compromisos asumidos de forma voluntaria por las partes firmantes del referido protocolo, adquieren la condición de obligatorios.

Adicionalmente, la Directiva 2013/59/Euratom, instaba a los Estados miembros a introducir mecanismos para evitar la adquisición de productos de metal contaminados de terceros países. Este mandato tuvo respuesta en el real decreto, a través del requerimiento a las empresas importadoras de metales de que exigieran a las empresas expendedoras un certificado en el que se acreditase que el material importado había pasado por un control radiológico. Los datos que debe tener dicho certificado son:

a) Identificación de la instalación exportadora (nombre, dirección, número de teléfono, otros datos de identificación).

b) Identificación de la instalación importadora (nombre, dirección, número de teléfono, otros datos de identificación).

c) Tipo y cantidad de chatarra o materiales metálicos semiacabados del envío.

d) Detalles de la vigilancia radiológica llevada a cabo, tales como instrumentos utilizados y lecturas obtenidas; distancia entre el equipo de vigilancia y el material objeto de inspección.

e) Fondo y niveles de investigación utilizados.

f) Nombre, firma y cargo de la persona debidamente capacitada que realizó la vigilancia. g) Declaración de que no se descubrió material radiactivo en el envío. h) Fecha y lugar de la vigilancia radiológica efectuada. 

Otra novedad que introduce la Directiva 2013/59/Euratom, respecto a la 2003/122/Euratom es el mandato a los Estados miembros de velar por la adopción de disposiciones que mejoren la sensibilización general sobre la posible existencia de fuentes huérfanas y los peligros que entrañan.

Un aspecto importante que introduce el nuevo real decreto es el alcance de la formación e información que deben poseer los trabajadores de las instalaciones involucradas. En el artículo 14 se indica que el programa de formación debe cumplir, al menos, los siguientes aspectos:

a) Información acerca de la posibilidad de encontrar una fuente.

b) Conocimiento y formación sobre los métodos de detección visual de las fuentes, así como de sus contenedores.

c) Nociones básicas sobre las radiaciones ionizantes, sus efectos y las medidas de protección contra ellas.

d) Conocimiento y formación sobre las medidas que deben tomarse in situ en caso de detectarse o sospecharse la presencia de una fuente antes o después de su procesamiento en la instalación.

e) Conocimiento y formación sobre la operación y el mantenimiento de la instrumentación de vigilancia y control radiológico disponible en la instalación. 

Esta formación deberá ser impartida por los técnicos acreditados en protección radiológica de los propios titulares o de Unidades Técnicas de Protección Radiológica autorizadas por el CSN para prestar los servicios de asesoramiento en materia de recuperación de fuentes huérfanas.

Por ello, y de acuerdo con el artículo 23 del Real Decreto 783/2001, la Dirección de Protección Radiológica (DPR) del CSN remitió, en diciembre de 2019, una circular a todas las UTPR acerca del procedimiento de autorización de UTPR para prestar servicio de asesoramiento en materia de recuperación de fuentes huérfanas y otro material radiactivo fuera del control regulador. En dicha circular se indica cuál debe ser el programa de formación para obtener la cualificación de técnico experto en protección radiológica de una UTPR en el ámbito que nos ocupa. Dicho programa puede verse en la tabla 4.

No obstante, con objeto de asegurar la inmediata entrada en vigor del RD 451/2020, la Dirección de Protección Radiológica del CSN emitió otra circular a las UTPR en septiembre de 2020, mediante la cual se publicaban las condiciones temporales previas que debían cumplir las UTPR para prestar los servicios de asesoramiento en materia del mencionado decreto. Se indica en dicha circular que podrán seguir prestando el servicio solicitado aquellas UTPR que, sin estar expresamente autorizadas en ese ámbito, acrediten cumplir las dos condiciones siguientes: 

1) Haber realizado, antes del 10 de marzo de 2020, al menos dos tareas anuales de asesoramiento o apoyo técnico durante los anteriores cinco años, en el marco del Protocolo de Colaboración para la Vigilancia Radiológica de los Materiales Metálicos, suscrito en noviembre de 1999, o en el del Protocolo de Actuación en caso de Detección de Movimiento Inadvertido o Tráfico Ilícito de Material Radiactivo en Puertos de Interés General, suscrito en junio 2010.

2) Haber presentado ante el CSN la solicitud de autorización para la prestación de servicios en el ámbito de Real Decreto 451/2020.

Además, en febrero de 2021, la DPR emitió otra circular, en la que indicaba que la competencia para acreditar o reconocer los conocimientos en protección radiológica corresponde a la jefatura de las UTPR autorizadas por el CSN, o las UTPR que cumplan los requisitos de la circular de septiembre de 2020.

En el nuevo real decreto se introducen de manera explícita todas las actuaciones que deberán llevar a cabo cuando se detecten fuentes radiactivas huérfanas, tanto si es una instalación que posee una titularidad como si es en puerto marítimo de interés general, lugares importantes de tránsito de personas o mercancías, como en el caso de aparición de fuentes huérfanas en lugares públicos. Además, quedan encuadrados, en este nuevo real decreto, los protocolos voluntarios firmados en relación con la aparición de fuentes radiactivas huérfanas.

Las actuaciones de respuesta ante emergencias derivadas de la aparición de fuentes radiactivas huérfanas serán las establecidas en los planes de autoprotección de cada instalación y las establecidas en los planes de protección civil frente a emergencias radiológicas, derivados de la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante Riesgo Radiológico.

El Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, con el asesoramiento del CSN, tiene la potestad para realizar campañas de recuperación de fuentes huérfanas que procedan de actividades del pasado.

Se define un régimen de inspecciones, cuya competencia le corresponde al CSN, para verificar que las instalaciones cumplen con todo lo indicado en el real decreto; y se incluye un articulado sobre infracciones y sanciones de acuerdo con lo establecido en la Ley 25/1964 de 29 de abril, sobre energía nuclear.