Treinta y seis expertos de dieciocho países y organizaciones internacionales, junto a los invitados españoles, somos suficientes para llenar el Salón de Actos del Consejo de Seguridad Nuclear. En la pequeña algarabía que se produce en el salón mientras los asistentes se acomodan en sus butacas e intercambian saludos (al final, el número de expertos en seguridad nuclear es reducido, y muchos se conocen por haber participado en seminarios y reuniones anteriores), los participantes de Enresa probablemente compartimos un mismo pensamiento: ¿hubiera sido más sencillo separarlas dos misiones, gestionar un número más reducido de participantes durante los próximos días? Ciertamente, la organización y coordinación de las dos misiones parece un reto difícil de encarar. A 15 de octubre de 2018, tenemos ante nosotros dos semanas de trabajo intenso en el que, amén de los contenidos propios de las reuniones, habrá que supervisar multitud de detalles organizativos, comidas, transportes, etc., de un grupo internacional inusitadamente grande y variopinto. Pero, ¿Cómo hemos llegado hasta esto? 
 

Texto: Nuria Prieto, técnico Relaciones Internacionales de Enresa; Elena Vico, jefa de Seguridad y Licenciamiento de Enresa y Álvaro Rodríguez Beceiro, director técnico de Enresa

El punto de partida se produjo hace más de dos años, en concreto, en junio de 2016, cuando nuestra Representación Permanente en Viena ante los organismos internacionales dirigió una misiva al OIEA solicitando la organización de una misión conjunta ARTEMIS e IRRS para 2018. Aquel ofrecimiento despertó de inmediato el interés de los organizadores, dado que era la primera vez que iban a organizarse las dos misiones de manera conjunta. El gesto de España no era caprichoso: para 2018 existía el compromiso de invitar a una nueva revisión IRRS después de la realizada hace ya diez años, porlo que se pensó que era una buena ocasión para incrementar el esfuerzo institucional y dar cumplimiento también a la Directiva europea de residuos radiactivos. El ofrecimiento parecía razonable; sin embargo, no estaba exento de ciertas complicaciones, pues algunos módulos o partes de IRRS afectan a la gestión de residuos radiactivos y podrían solaparse con ARTEMIS, lo que hacía necesario planificar cuidadosamente ambas misiones.

Si IRRS cuenta con doce años de trayectoria, a las alturas de 2018, la vida de ARTEMIS ha sido bastante breve. Nacida como una iniciativa del OIEA para dar respuesta a una necesidad de la Directiva, este servicio, no está, sin embargo, limitado a los países de la Unión Europea. Acaso la idea de ARTEMIS se pergeñó antes de que se adoptara la Directiva de Residuos, pues, entre el amplio abanico de servicios de revisión inter pares que este organismo ofrece (IRRS, OSART, INIR, etc.), ninguno hasta ahora se dedicaba a evaluar globalmente las políticas de gestión de residuos radiactivos (un capítulo de IRRS cubría parcialmente esta necesidad; por otro lado, sí se habían evaluado aspectos determinados dentro de programas de gestión de residuos, como el peer review efectuado al US-DOE por Yucca Mountain en 2001). En cualquier caso, la laguna de la revisión global del programa se puso de manifiesto al surgir la necesidad con la Directiva, así que en 2016 el OIEA lanzó este tipo de servicio.

La Directiva de Residuos, 2011/70/Euratom, consiste en muchos sentidos en una ‘comunitarización’ de la normativa del OIEA en materia de gestión de residuos radiactivos, si bien añade importantes elementos a la normativa internacional. Comparándola con la regulación internacional, el valor añadido de la Directiva reside en imponer a los estados miembros la obligación de elaborar e implementar programas nacionales con un cierto contenido mínimo, que impulsarán el camino hacia el almacenamiento final de los residuos radiactivos en Europa. El otro puntal donde la regulación comunitaria va más allá de la internacional es en el seguimiento de la trasposición, que se fundamenta tanto en la obligación de entregarinformes nacionales cada tres años, como en la celebración, cada diez, de autoevaluaciones de los marcos nacionales, autoridades reguladoras competentes y programas nacionales, invitando a una revisión internacional inter paressobre estos extremos. Aquí entra en juego ARTEMIS, ya que a día de hoy ningún otro servicio coordinado por un organismo internacional puede servir para dar cumplimiento a este requisito. En este sentido, resulta interesante que ARTEMIS, como el resto de revisiones coordinadas por el OIEA, utiliza como base para su evaluación la normativa del OIEA, tanto la de carácter vinculante como susrecomendacionestécnicas, así como las buenas prácticas internacionales. Es decir: a la postre, un instrumento comunitario, como es la Directiva de residuos, está sirviendo para fortalecer la aplicación de los estándares desarrollados por el OIEA.

Como se ha señalado, el OIEA ha desarrollado este tipo de misiones ante una necesidad que se plantea con la Directiva, pero también de forma que pueda ser solicitada por otros países fuera de la Unión Europea. En ARTEMIS se han definido seis dominios, que son los siguientes: política, marco y estrategia nacionales; desmantelamiento; almacenamiento previo al almacenamiento final; gestión de combustible gastado; almacenamiento final y restauración. Dentro de cada uno de estos dominios, se analizarán un número fijo de ‘tópicos’ o temas: política y marco nacional, estrategia nacional, inventario, conceptos, planes y soluciones técnicas, seguridad, estimación de costes y financiación, adquisición de capacidades y otros posibles aspectos de interés. El servicio de revisión inter pares ha de ser solicitado por los países receptores y se adaptará a la situación del país que solicita la misión; mas, si el propósito de la solicitud es dar cumplimiento a la Directiva, habría que elegir el primer dominio analizándolo desde todos los aspectos enumerados en los tópicos. Por lo demás, cualquier país puede solicitar este servicio con independencia de la Directiva: por poner un ejemplo, para revisar la bondad de su programa de desmantelamiento. 

Fase preparatoria 

En la entrevista que hizo Enresa a Gerard Bruno, el coordinador del equipo por parte del OIEA, este no se cansó de repetir que el éxito de la misión dependía de dos factores: la calidad del material proporcionado por el Estado receptor y la competencia y profesionalidad de los participantes.

La fase preparatoria es esencial para enfocar correctamente la misión. La autoevaluación no es una mera aportación de información, sino que comporta, como indica el propio término, una evaluación. A menos que ande muy despistado, el evaluado ya es consciente de sus fortalezas y de sus carencias; en su mano está iluminar esos aspectos y ser capaz de explicarlos a los evaluadores poniéndolos en contexto adecuadamente.

Las misiones IRRS, que, como se ha dicho, tienen una experiencia más dilatada, cuentan con un programa informático para que el evaluado pueda extender al equipo revisor su material a examen y sus conclusiones. No así ARTEMIS, que en este sentido es más flexible. Acaso la razón no ha sido sólo una cuestión de tiempo (no ha sido posible aún desarrollar tal programa), sino que viene dada por el propio carácter de ARTEMIS. Aquí no se van a evaluar tan sólo cuestiones técnicas de seguridad nuclear, más fácilmente mensurables; también entran en consideración aspectos ligados a la política de gestión que son difícilmente explicables en un cuestionario cerrado. La aproximación del OIEA fue la de extendernos una propuesta por temas (topics) dándonos cierta libertad de redacción. El Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO) y Enresa nos coordinamos para asignar redactores a cada tema, ocupándose el equipo completo de la revisión total de las respuestas; de suerte que MITECO redactó la respuesta preliminar de los dos primeros temas –los relativos a política, marco nacional y estrategia–, y Enresa del resto –inventario, conceptos, planes y soluciones técnicas, seguridad, estimación de costes y financiación y adquisición de capacidades–. El CSN colaboró en la revisión de este documento, además de responder a algunas preguntas que el equipo formuló después.

Las cuestiones relativas a la organización de la misión se debatieron en una reunión, a finales de enero de 2018, de resultas de la cual se aprobaron unos términos de referencia donde se aventuraba un calendario de la misión y un precio estimado que habrían de pagar las instituciones españolas. La necesaria coordinación entre IRRS y ARTEMIS se instrumentalizó al designarse un líder de la misión conjunta (team leader) en la persona de Victor McCree, de la Nuclear Regulatory Commission de EE.UU. Aparte de él, cada misión tendría su propio deputy team leader (para ARTEMIS, François Besnus, de IRSN, la organización francesa de soporte técnico) y su coordinador dentro del OIEA (como queda dicho, Gerard Bruno). Por la parte española, el consejero del CSN Javier Dies sería el coordinador de la misión combinada, y José Manuel Redondo, de la Subdirección General de Energía Nuclear de MITECO, y Álvaro Rodríguez Beceiro por Enresa, los liaison officers de ARTEMIS. En los inicios, también estaba la cuestión de decidir qué textos debían acompañar al material de referencia: es decir, las normas que se aplican en España y ayudarán a los expertos a entender mejor la autoevaluación. Se decidió que se aportarían documentos normativos traducidos al inglés, incluyendo guías de seguridad del CSN, mas no documentos administrativos o internos que, eso sí, podrían mostrarse a los expertos y explicarse durante la misión.

Aprobados los términos de referencia, el OIEA se puso en marcha para reunir el equipo de expertos que iban a participar en las dos misiones. Estos hicieron su trabajo con rapidez: si el paquete de material de referencia, compuesto por la autoevaluación más esta documentación soporte, se entregó a finales de junio de 2018, a la altura de mediados de septiembre ya estábamos recibiendo preguntas, las cuales reflejaban un alto grado de comprensión de la situación que se describía. Los evaluadores, por ejemplo, manifestaron su interés por conocer el impacto que podría suponer un retraso en la construcción del ATC o qué cambios se esperan en futuras ediciones del Plan General de Residuos Radiactivos. Las respuestas a estas preguntas, en la medida en que pueden aventurarse, ya iban a explicarse durante la ejecución de la misión. 

Ejecución de la misión 

Así fue como llegamos a la reunión del 15 de octubre, que es el punto de partida de este relato. Salvo alguna reunión conjunta para ambas misiones, las reuniones de ARTEMIS se celebraron en las dependencias de Enresa con asistentes de MITECO, técnicos nuestros y el equipo de siete expertos y dos observadores, respectivamente de la Comisión Europea y el siguiente país que se preparaba para una evaluación de ARTEMIS, a la sazón Alemania.

En suma, del 15 al 19 de octubre los distintos temas se fueron analizando en sesiones presentadas por los respectivos responsables de Enresa y MITECO. A continuación, el equipo discutió y preparó un borrador de informe de evaluación que presentó para su discusión el 22 de octubre, y de manera preliminar el 24. La misión se completó con una rueda de prensa común a ARTEMIS e IRRS dos días después.

No podemos finalizar este relato de los hechos sin ensalzar el tesón y la competencia de las personas que se ofrecieron a participar como evaluadores. En el planteamiento de la misión, los evaluadores son pares, personas que trabajan en instituciones semejantes a las nuestras en sus países, y esto significa que conocen de primera mano las dificultades y el valor de cada consecución en gestión de residuos radiactivos. A lo largo de la semana y media que ocupó la misión, estas personas se sometieron a largas jornadas de presentaciones y debates, que iban seguidas, después de su presencia en Enresa, de reuniones internas y de coordinación celebradas fuera de nuestras oficinas. Desde el principio su actitud fue abierta, comprometida y cercana, lo que facilitó el intercambio de conocimiento y la franqueza en el diálogo.

Resultados

Artemisa era la diosa de los bosques y de la caza. Si se nos permite la observación, en el laberinto de decisiones políticas que conlleva la gestión de los residuos radiactivos, donde a menudo se transita por pasajes sin salida, obligando a retroceder para retomar el camino en un punto anterior, hubiera sido más conveniente encomendarse a Ariadna, la doncella cuyo hilo ayudó a Teseo a salir de un laberinto parejo

Justamente en las políticas y estrategias incidía la parte más sustancial de las conclusiones que nos dedicó el equipo de revisión. En la rueda de prensa final se ensalzó la profesionalidad y dedicación de las autoridades reguladoras y se alabó la estrategia de gestión de residuos en nuestro país, advirtiendo, sin embargo, que los retrasos en su implementación podían afectar a la sostenibilidad del sistema.

La primera recomendación se refería a la necesaria actualización del PGRR. Además, prosigue el informe, se hace necesario para el Gobierno garantizar, mediante el asesoramiento de la autoridad competente, que cualquier retraso en la implementación del ATC no afecte negativamente la seguridad en la gestión de los residuos radiactivos.

Tres recomendaciones adicionales se refieren a la reactivación de los planes de almacenamiento geológico profundo, cada una de ellas dirigida a uno de los tres vértices del triángulo de instituciones: para el Gobierno, la necesidad de complementar el marco normativo existente mediante el desarrollo de un reglamento y un plan de implementación para establecer la instalación de AGP, aclarando roles y responsabilidades; para el CSN y otras autoridades competentes, de desarrollar un plan donde se establezcan sus propios compromisos, las presentaciones de licencias y los hitos regulatorios en consulta con Enresa y otras partes; y para Enresa, de completar de manera proactiva el establecimiento de las bases técnicas del programa AGP, en particular el proceso de selección del emplazamiento, y definir los hitos principales con los plazos propuestos.

Respecto a la financiación del sistema, se recomienda al Gobierno revisar periódicamente el mecanismo de financiación, incluida la necesidad de actualizar las tasas impositivas. En el capítulo sobre competencias, se recomienda específicamente a Enresa que reevalúe la suficiencia de la financiación de I + D necesaria para apoyar el desarrollo paso a paso del programa AGP.

Si las recomendaciones son enunciados respecto a los cuales algún requisito de la normativa internacional no se está cumpliendo, o se cumple de forma inadecuada o incompleta, las sugerencias son oportunidades de mejora que puede el equipo identificar sin estar directamente relacionadas con un incumplimiento de la normativa. Las dos sugerencias que señaló el equipo fueron para Enresa: por una parte, que considere completarla solicitud de extensión de licencia de manera oportuna para garantizar la disponibilidad de El Cabril; y por otra, que se asegure de evitar la pérdida de competencias y conocimientos sobre los residuos radiactivos y la gestión del combustible gastado, en el contexto del envejecimiento de su plantilla.

También se señaló una buena práctica. La buena práctica es un reconocimiento de la bondad de una organización, programa o actuación determinados y que es superior al standard observado generalmente en el contexto internacional, sobrepasando el cumplimiento de la normativa o las expectativas comunes, y que sirve como referencia positiva para otras instituciones internacionales. En nuestro caso, tenemos la satisfacción de señalar que la buena práctica destacada fue la incorporación de lo mejor del estado del arte en el diseño del ATC, junto con la flexibilidad y múltiples capacidades para la gestión del combustible gastado en esta instalación.

Pasado más de un mes de la finalización de ARTEMIS, podemos afirmar que estamos satisfechos con los resultados enunciados en ella y más que dispuestos a continuar nuestro trabajo en la dirección a la que estos resultados apuntan. Visto en retrospectiva, ha valido la pena el esfuerzo de coordinar la misión con IRRS y nos llevamos de la misión un mensaje de aliento, por lo que se ha señalado que hacemos bien, y de ánimo e impulso por los retos que nos quedan por cumplir.