La misión IRRS (Integrated Regulatory Review Service) realizada al sistema regulador español en octubre de 2018 ha supuesto un hito para nuestro país y, de manera muy especial, para el Consejo de Seguridad Nuclear, como principal actor en el entramado de la regulación en seguridad nuclear y radiológica. 

Texto: Diego Encinas, asesor técnico; Isabel Villanueva, jefa de gabinete de Secretaría General y Jacobo Zegrí, asesor técnico

Se trata de la primera misión combinada IRRS - ARTEMIS que se ha realizado hasta la fecha por parte del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Las misiones IRRS son una revisión entre homólogos para evaluar el estado del marco regulador nacional respecto a la normativa de seguridad, mientras que las misiones ARTEMIS (Integrated Review Service for Radioactive Waste and Spent Fuel Management, Decommissioning and Remediation) son una revisión por homólogos para dar opinión experta independiente y asesoramiento sobre la gestión de residuosradiactivos y combustible gastado.

España es el segundo país, después de Francia, que se somete a un segundo ciclo de misiones IRRS con alcance completo. Para el OIEA se trató de la 101ª IRRS que organiza, 12 años después del lanzamiento de este servicio. El proceso de organización para llevar a cabo esta misión IRRS en España ha sido largo y complejo, y, una vez realizada la visita del equipo revisor y aprobado el informe de la misión, aún no ha finalizado. En este artículo se presenta una panorámica completa de la organización y desarrollo de este ejercicio en orden cronológico, desde su origen hasta el estado actual, y las previsiones a futuro. Se trata también de presentar, de forma sintética, los resultados y las lecciones aprendidas, a la vez que recorremos la trayectoria seguida para la realización de la misión.

Primeros pasos

Una vez efectuada la solicitud formal de la misión combinada por parte de España al OIEA, comenzaron las actividades preparatorias que se describen a continuación en orden secuencial. La primera acción, por parte del CSN, fue constituir un Grupo de Coordinación Interno (GCI), liderado por el consejero Javier Dies, con el apoyo de la vicepresidenta Rosario Velasco, ambos designados por el Pleno para liderar el proceso. El grupo estuvo compuesto, además, por el secretario general, Manuel Rodríguez, el entonces director técnico de Seguridad Nuclear, Antonio Munuera, la directora de Protección Radiológica, María Fernanda Sánchez, el director del Gabinete Técnico del Presidente, García Fresneda, el jefe de la Unidad de Planificación, Evaluación y Calidad, Iván Recarte, así como los asesores técnicos de los miembros del Pleno involucrados y la jefa de Gabinete del secretario general (autores de este artículo). El objetivo principal de este grupo, que tuvo su primera reunión el 3 de octubre de 2016 (y que aún sigue constituido), es coordinar, seguir y analizar todas las actividades relacionadas con la misión IRRS. En este sentido, la figura de ambos directores técnicos ha resultado de especial relevancia, puesto que fueron designados oficiales de enlace (Liaison Officers, LO) de la misión. Previamente, en septiembre de 2016, el consejero Dies y la vicepresidenta Velasco, junto con los LO y personal de apoyo del CSN, mantuvieron una reunión informal en Viena con miembros del staff del OIEA, para acordar los aspectos básicos de la misión.

Otras tareas previas que se llevaron a cabo desde el GCI fueron la recopilación y análisis de: los resultados de la primera misión IRRS y misión de follow up a España (2008-2011); resultados relevantes de misiones IRRS a otros países, y lecciones aprendidas de la participación de expertos de CSN en misiones IRRS recientes. Para estas tareas se constituyó un grupo ad hoc, denominado grupo de alto nivel.

Casi a la vez que el GCI se creó un Comité de Coordinación Nacional (CCN), del que formaron parte, además de los miembros del GCI (por parte del CSN), representantes del ministerio competente en energía nuclear (que, en lo sucesivo, designaremos por su denominación actual, Ministerio para la Transición Ecológica, MITECO), del ministerio responsable de asuntos exteriores (que, en lo sucesivo, designaremos por su denominación actual, Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación) y de la agencia nacional de gestión de residuos radiactivos, Enresa. El CCN se reunió con menor frecuencia que el GCI, y entre sus primeras tareas cabe destacar la identificación de LO y puntos de contacto con el OIEA para ambas partes de la misión, así como la identificación y establecimiento de contactos con otros ministerios involucrados en aspectos específicos de la misión combinada. El objetivo principal del comité fue coordinar y garantizar la coherencia técnica entre la parte IRRS y la parte ARTEMIS, en todo momento.

Si bien la experiencia en el proceso de coordinación entre diferentes organismos involucrados ha sido positiva, siempre existen áreas potenciales de mejora. En este sentido, cabe destacar como lección aprendida la necesidad de identificar desde el primer momento los temas y objetivos de la misión en que deben colaborar las diferentes instituciones, fomentando su participación desde el inicio del proceso e identificando y asignando responsabilidades con el acuerdo de todas las partes.

Asimismo, se ha visto la necesidad de identificar con claridad y detalle las interfaces y sinergias entre la parte IRRS y la parte ARTEMIS, estableciendo mecanismos de coordinación entre las instituciones responsables de cada una de las partes, para garantizar la coherencia y establecer un posicionamiento común. 

Plan de Acción Inicial (PAI) 

La autoevaluación es una etapa previa necesaria para la realización de una misión IRRS. Se llevó a cabo, por parte del CSN (en coordinación con MITECO y Enresa, especialmente en los aspectos más próximos a las competencias de estas instituciones, y en todas las posibles interfaces con ARTEMIS), mediante una metodología que permite analizar el estado del organismo en relación con la implantación y cumplimiento de los estándares de seguridad del OIEA, identificando fortalezas (strengths, S), debilidades (weaknesses, W), oportunidades de mejora (opportunities, O) y amenazas (threats, T), en un esquema análogo al de un análisis DAFO (o SWOT, por sus siglas en inglés). A partir de estos resultados, se identifican las conclusiones y recomendaciones (R). Como norma general, cada recomendación debe llevar asociada una actuación de mejora (acción, A). Estas acciones, adecuadamente establecidas y ordenadas, y una vez asignados responsables y plazos de implantación tentativos, configuran el Plan de Acción Inicial (PAI). 

Por otra parte, el proceso de autoevaluación se ha ejecutado en dos etapas diferenciadas, cada una de ellas realizada por grupos de expertos distintos. La primera etapa (respuesta) consiste en contestar a un cuestionario basado en los requisitos reflejados en los estándares de seguridad del OIEA, relativos a cada uno de los módulos que componen el alcance de la misión IRRS. El denominado equipo de respuesta, RT, estuvo constituido por unos 40 expertos del CSN en los distintos procesos y actividades reguladoras que configuran los módulos de la misión. Los expertos (principales y de apoyo) fueron técnicos del CSN con amplia experiencia en los temas que les fueron asignados. 

La segunda etapa es el análisis. La función de los analistas (unos 40 expertos, principales y de apoyo) es revisar las respuestas al cuestionario, en un juicio crítico e independiente, y, a partir de dicha revisión y análisis, identificar y redactar las fortalezas, debilidades, oportunidades de mejora, amenazas, conclusiones, recomendaciones y acciones asociadas a cada módulo. Se designaron dichos expertos de forma que para cada módulo, los integrantes del equipo de análisis, (AT, por sus siglas en inglés), fueran distintos de los del RT, para garantizar un análisis independiente. En general, los componentes del AT fueron expertos situados en un nivel superior en la línea jerárquica que los componentes del RT. Los expertos del AT son quienes se espera que desempeñen el papel de contrapartes principales (es decir, de interlocutores y coordinadores técnicos por parte del CSN) para cada uno de los módulos durante el desarrollo de la misión. El GCI identificó y delimitó las funciones, y designó los componentes del RT y del AT. Además, realizó seguimiento, coordinación y supervisión a lo largo de este proceso. Algunos de los aspectos importantes en este ámbito fueron garantizar completitud y adecuado solape entre módulos, especialmente en lo que a la traslación de los resultados de la autoevaluación al PAI se refiere, así como la coordinación MITECO y Enresa en los temas donde hay competencias relacionadas o compartidas con estas instituciones.

Autoevaluación SARIS

La autoevaluación, denominada Self Assessment of Regulatory Infrastructure for Safety, SARIS, se realiza y documenta mediante una herramienta informática del mismo nombre (SARIS), desarrollada por el OIEA. La instalación y utilización de esta herramienta conlleva ciertas complejidades, por lo que, en noviembre de 2016, personal del OIEA impartió un curso de formación práctica introductoria al uso del SARIS en la sede del CSN al que asistió la mayor parte del personal del regulador y otras organizaciones involucradas en la autoevaluación. Asimismo, el Consejo de Seguridad Nuclear creó una estructura de espacios de red compartidos, para gestionar la información y documentación generada en el proceso, así como la documentación soporte utilizada en la autoevaluación.

Tanto el cuestionario SARIS como la herramienta informática desarrollada para cumplimentarlo han sido objeto de comentarios por parte de los expertos del CSN que los han utilizado. En cuanto al cuestionario, la opinión más generalizada es que es demasiado detallado, que las preguntas en ocasiones aparecen duplicadas y que sería conveniente mayor armonización entre módulos y, quizás, adaptar el cuestionario al alcance de la misión que va a ser recibida por el país. Por otra parte, es opinión común que la herramienta informática no resulta demasiado amigable, y su uso apropiado requiere un tiempo de familiarización significativo. Por otra parte, se ha valorado muy positivamente el curso de introducción al SARIS, que fue impartido por personal del OIEA.

Para apoyar la realización adecuada y homogénea del proceso, se desarrollaron guías específicas orientadas a facilitar el uso de la herramienta en el proceso de contestación por parte de los RT y AT, y se elaboraron listas de referencias y terminología consolidadas a utilizar en el proceso. En febrero de 2017, el GCI organizó una reunión informativa y de lanzamiento de la autoevaluación para el personal del CSN involucrado. La etapa de respuesta comenzó a realizarse en julio de 2017, y la etapa de análisis (en principio, más corta) comenzó en febrero de 2018.

El proceso de autoevaluación requirió una muy alta dedicación del personal del CSN, tanto por la exhaustividad y grado de exigencia del propio ejercicio, como por la gran cantidad de expertos en diferentes materias necesaria. Un dato significativo es la extensión del informe del SARIS: 845 páginas.

La culminación de la autoevaluación fue el PAI, que, finalizada su elaboración a finales de abril de 2018, y una vez aprobado por el Pleno en mayo de ese año, sirvió como hoja de ruta de las actividades a realizar para iniciar la mejora de la eficacia y eficiencia del organismo, en primera instancia. Por parte del personal involucrado se valoró positivamente la estructura, contenido y el proceso de elaboración, revisión y aprobación del PAI.

Reuniones con el equipo revisor

Posteriormente a la primera reunión informal mantenida en 2016, los más altos representantes del equipo revisor de la misión combinada IRRS-ARTEMIS visitaron la sede del CSN en tres ocasiones antes del inicio de la misión.

La primera reunión (follow up meeting) se celebró en junio de 2017, y contó con la participación del team leader (TL) de la misión combinada, Victor McCree, entonces Executive Director for Operations (EDO) del organismo regulador estadounidense (USNRC), así como del team coordinator (TC) de la parte IRRS, Jean-Réné Jubin; el TC de la parte ARTEMIS, Gerard Bruno, y del deputy team coordinator (DTC) de la parte ARTEMIS, Clement Hill, todos ellos oficiales del OIEA. Por parte de España, además del CSN (los miembros del GCI) participaron MITECO, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y Enresa. El objetivo fue una primera toma de contacto, acordar y establecer los principales aspectos organizativos de la misión combinada y presentar el estado de avance de las autoevaluaciones IRRS y ARTEMIS.

La segunda reunión (preparatory meeting) tuvo lugar en enero de 2018. Esta reunión preparatoria es un hito establecido en las guías del OIEA. En este encuentro, por parte del equipo revisor, participaron, además de los anteriormente mencionados, el deputy team leader (DTL) de la parte IRRS, Carl-Magnus Larsson, CEO del organismo regulador australiano, ARPANSA; el deputy team leader (DTL) de la parte ARTEMIS, François Besnus, del Institut de Radioprotection et Sûrété Nucleaire (IRSN) de Francia; David Senior, jefe de la Sección de Actividades Reguladoras del OIEA; y el deputy team coordinator (DTC) de la parte IRRS, Ronald Pacheco, también del OIEA. Por parte de España, la representación fue la misma que en la reunión de junio de 2017.

En la reunión se presentó el marco regulador en España, así como el desarrollo global del proceso de autoevaluación realizado por el CSN, y los especialistas del CSN presentaron los resultados preliminares de dicho proceso. Los representantes de MITECO y Enresa realizaron presentaciones análogas en relación con los resultados preliminares de la autoevaluación de la parte ARTEMIS. Finalmente, se acordaron todos los aspectos necesarios para el correcto desarrollo de la misión combinada, quedando redactados como registros de la reunión los términos de referencia (ToR, porsussiglas en inglés) tanto de la parte IRRS, como de la parte ARTEMIS. En abril de 2018 se celebró el último encuentro preparatorio antes de la misión (leadership meeting), al que asistieron, por parte del equipo revisor, V. McCree, C.-M. Larsson y D. Senior.

En esta reunión se actualizó el estado de avance de las tareas de preparación de la misión y se ultimaron detalles organizativos y logísticos. Los miembros del equipo revisor tuvieron, además, la oportunidad de realizar una visita técnica a la central nuclear de Trillo, en la que la delegación asistente pudo observar los equipos FLEX (acrónimo inglés para definir estrategias flexibles puestas en marcha post-Fukushima para proteger la central contra la pérdida prolongada de energía debido a sucesos que van más allá de la base de diseño), así como el Centro Alternativo de Gestión de Emergencias (CAGE), el edificio de turbinas, la sala de control y el Almacén Temporal Individualizado (ATI). 

Aparte de las reuniones mantenidas, ha existido una comunicación y una coordinación constante a todoslos niveles entre los miembros del equipo revisor y los componentes del CCN y del GCI a lo largo de toda las fases de preparación de la misión, con el objeto de avanzar de forma coordinada en los aspectos técnicos, organizativos y logísticos. 

Alcance de la misión

La segunda misión IRRS realizada a España, como misión de alcance completo, se ha estructurado de acuerdo con los siguientes módulos, establecidos en las guías del OIEA:

I. Responsabilidades y funciones del Gobierno.

II. Régimen de seguridad nuclear global.

III. Responsabilidades y funciones del organismo regulador.

IV. Gestión del organismo regulador.

V. Autorización.

VI. Evaluación.

VII. Inspección.

VIII. Coerción.

IX. Elaboración de normas y guías.

X. Respuesta y preparación antes emergencias.

Adicionalmente, y de acuerdo con la versión del SARIS del OIEA vigente en su momento, la autoevaluación se extendió a los requisitos de seguridad y acción reguladora en las siguientes actividades y prácticas, que en la realización de la misión volcaron sus resultados específicos sobre los 10 módulos mencionados, y que, en la autoevaluación, tuvieron el mismo tratamiento técnico que dichos módulos:

– Exposiciones médicas.

– Protección radiológica operacional.

– Almacenamiento definitivo de residuos radiactivos.

– Control de la exposición del público.

– Gestión de residuos radiactivos (previa al almacenamiento definitivo).

– Desmantelamiento de instalaciones.

– Exposiciones existentes y remediación.

– Control de fuentes radiactivas.

– Transporte de material radiactivo.

– Instalaciones del ciclo del combustible nuclear. 

– Centrales nucleares de potencia.

Dos aspectos específicos han quedado fuera del alcance de esta misión por decisión de España: la interfaz entre seguridad nuclear y seguridad física (debido a que está programado que España solicite la realización de una misión IPPAS del OIEA que se ocupa de estos temas) y las actividades de la minería del uranio.

El equipo revisor y las contrapartes

El equipo internacional que ha desarrollado la misión combinada (equipo revisor) estuvo compuesto por 32 miembros, encabezados por el team leader (TL) y los deputy team leaders (DTL), según el siguiente desglose: el TL más 16 expertos senior de los estados miembros del OIEA dedicados a la parte IRRS, más otros siete dedicados a la parte ARTEMIS; ocho oficiales del OIEA (seis expertos técnicos y dos de apoyo administrativo).

En la parte IRRS han participado expertos de Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Eslovenia, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Japón, Pakistán, Reino Unido y Suecia. Además, cuatro expertos internacionales han participado como observadores de la misión combinada: uno por parte de la Comisión Europea, dos representantes de Alemania y uno de Bangladesh. De manera que, en total, recibimos la visita de 36 expertos internacionales.

Por parte del CSN, las contrapartes generales de la misión fueron los directores técnicos, nominados Liaison Officers (LO), quienes estuvieron en comunicación constante con los líderes de la misión, manteniendo con ellos (y con el resto del equipo) una reunión inicial el día antes del comienzo de la misión y reuniones diarias al cierre de cada jornada de trabajo.

Además, se designaron contrapartes principales para cada uno de los módulos, que, en general, fueron los mismos expertos que participaron en la evaluación como analistas principales en el equipo de análisis (AT). Además, se definieron expertos de apoyo para cada módulo, dado que las actividades reguladoras asociadas a los diferentes módulos abarcan áreas técnicas específicas en cada Dirección Técnica. Uno de los mayores desafíos durante el desarrollo de la misión fue la programación de las entrevistas diarias con los componentes del equipo revisor, dado que en ocasiones los mismos expertos del CSN, estaban involucrados en más de un módulo.

Entre las enseñanzas extraídas de la misión, se considera importante que desde el inicio se identifiquen y se establezca claramente un interlocutor para cada módulo que no participe como interlocutor principal en otros módulos.

Por último, es importante destacar que, además de los expertos designados como contrapartes, todo el personal técnico del CSN ha permanecido disponible durante el desarrollo de la IRRS para responder a cuestiones específicas o realizar presentaciones sobre aspectos de especial interés que han surgido a lo largo de los debates producidos durante las entrevistas.

La misión, día a día

La misión arrancó, oficialmente, el lunes 15 de octubre, con la reunión inicial (entrance meeting), si bien el domingo 14 de octubre el equipo revisor mantuvo una jornada de trabajo, incluyendo una sesión formativa de refresco para los componentes del equipo de la misión IRRS y una reunión preparatoria. Personal del área de Relaciones Internacionales del CSN estuvo presente para facilitar los aspectos logísticos al equipo revisor y los LO asistieron a la reunión preparatoria del equipo de la misión IRRS, a fin de disponer de una visión de las impresiones iniciales observadas por el equipo tras el análisis de la documentación aportada para cada uno de los módulos. La reunión inicial constituyó el acto oficial de lanzamiento de la misión combinada, contando, por tanto, con la asistencia de representantes de todas las institucionesinvolucradas. Asimismo, la reunión sirvió de presentación de cada uno de los miembros del equipo revisor y de las contrapartes españolas.

Tras las fotos de familia oficiales y el cóctel de bienvenida, la jornada de la tarde constituyó el inicio de lo que constituiría la dinámica diaria de la primera semana de misión: las entrevistas oneto-one entre los expertos del equipo revisor y los del CSN; y, al final de la jornada, la reunión de coordinación del equipo, con asistencia de los LO designados por el CSN.

Las entrevistas se desarrollaron en un clima abierto y sincero, como corresponde a los encuentros entre homólogos reguladores experimentados para discutir aspectos técnicos comunes. La experiencia de las entrevistas se ha valorado como muy positiva, incluso para promover y ayudar a orientar el trabajo en equipo a escala multidisciplinar dentro del CSN. Es de destacar la participación de expertos del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social en el módulo dedicado a exposiciones médicas, en materia de protección radiológica del paciente.

Un aspecto interesante identificado entre las posibles acciones de mejora es la conveniencia de que, en la autoevaluación previa y la ejecución de la misión en sí, se cuente con el mismo conjunto de referencias en cuanto a estándares de seguridad del OIEA. La consideración por parte del equipo revisor de algún estándar del OIEA para el que se había realizado la publicación de una nueva revisión en el periodo entre la realización de la autoevaluación y la de la propia misión originó algunas dificultades, que se podrían soslayar acordando previamente la versión de cada uno de los estándares a utilizar.

A lo largo de la primera semana, además de las entrevistas, se realizaron cinco visitastécnicas, que consistieron en la observación de actividades de inspección reguladora, por parte de algunos de los expertos revisores. Las instalaciones visitadas fueron: la central nuclear en operación Vandellós 2 (Tarragona), la central nuclear en desmantelamiento José Cabrera (Guadalajara), las instalaciones radiactivas del Hospital Puerta de Hierro (Madrid) y de la compañía SGS Techno Industry (Madrid) así como la Fábrica de Combustible de Juzbado (Salamanca).

Encajar las actividades asociadas a las visitas técnicas en el programa de reuniones y entrevistas de la misión exigió esfuerzos adicionales de coordinación. En relación con ello, una de las recomendaciones que se han identificado entre las enseñanzas del proceso es la adecuada elección del número de visitas técnicas a realizar, teniendo en cuenta los condicionantes derivados de las necesidades logísticas de las visitas (básicamente, tiempo de indisponibilidad de los expertos por la duración de los viajes y visitas para poder llevar a cabo entrevistas).

El miércoles 17 de octubre, el DT de la misión combinada y el jefe de la Sección de Actividades Reguladoras del OIEA se entrevistaron con el Secretario de Estado de Energía, José Domínguez, en la sede del MITECO. El jueves 18 de octubre tuvo lugar la reunión con el Pleno del CSN de los líderes de la misión, donde se discutieron cuatro temas de carácter estratégico propuestos por el equipo revisor. Y el viernes 19 de octubre, los líderes y algunos miembros clave del equipo revisor trataron, también con el Pleno, los dos policy issues propuestos por el CSN: la independencia financiera y el desarrollo de recursos humanos del organismo regulador. Ambos encuentros fueron calificados de extraordinariamente interesantes y enriquecedores por ambas partes. En cuanto a la sesión de policy issues, se ha identificado una potencial acción de mejora: intercambiar previamente a la sesión algunas consideraciones introductorias, y pedir a los expertos revisores algún tipo de realimentación al respecto, con el objetivo de hacer más fructífera la sesión, permitiendo obtener conclusiones de utilidad para el país.

Asimismo, el jueves 18 de octubre, el DTL de la parte IRRS, C.-M. Larsson y otros dos miembros del equipo mantuvieron una reunión con miembros de las secciones sindicales con representación en la Junta de Personal y Comité de Empresa del CSN, a petición de dichas secciones, para abordar temas de naturaleza laboral que preocupan a dichas organizaciones. El DTL comentó que la reunión fue interesante y que las impresiones se han tenido en cuenta en el informe de la misión.

Por parte de la alta dirección, el organismo regulador mantuvo un seguimiento de la marcha de la misión, fundamentalmente a través de las reuniones-café diarias del presidente, Fernando Marti, con el TL, Victor McCree, reuniones a las que habitualmente asistió también el secretario general del CSN, Manuel Rodríguez.

A lo largo de las entrevistas mantenidas durante esta primera semana, los expertos revisores identificaron hallazgos preliminares, que fueron discutidos tanto con las contrapartes como con el resto del equipo revisor, de forma que el viernes 19 de octubre ya se disponía de un borrador de informe y una propuesta preliminar de hallazgos (recomendaciones, sugerencias y buenas prácticas).

Para el equipo revisor, el fin de semana se distribuyó entre el desarrollo de la misión y participar en las actividades sociales organizadas por España, ya que el sábado 20 de octubre continuaron las actividades de redacción y discusión del borrador de informe de la misión y de los hallazgos; y el domingo 21, disfrutaron de un paseo por el casco histórico de Madrid, con vista guiada al Palacio Real y un almuerzo, eventos a los que asistieron también varios de los contrapartes españoles, todo ello organizado por Enresa.

La primera parte de la segunda semana de misión IRRS estuvo dedicada a finalizar aclaraciones y discusiones pendientes de la primera semana, tanto a nivel de especialistas (one-to-one) como en grupo, a través de animadas, discusiones tanto a nivel interno, como con los LO del CSN, para definir, redactar y categorizar los hallazgos. Las discusiones se prolongaron hasta el jueves 25 de octubre, para permitir que el viernes 26, se dispusiera del borrador final del informe de la misión.

Como aspecto identificado de este proceso ha sido el reto que supuso la coordinación y recopilación de comentarios internos al informe proporcionado por el equipo de la misión, debido a dos factores: los plazos de tiempo limitados disponibles, y la necesidad de compilar los comentarios proporcionados por cada uno de los expertos y diferentes organizaciones involucradas; complicándose en este caso el proceso dado que al ser una misión combinada, el análisis de los informes de la parte IRRS y ARTEMIS confluyeron en el tiempo. El análisis de esta experiencia indica que no es fácil resolver esta dificultad, teniendo en cuenta los plazos tan ajustados que se manejan en el desarrollo de estas misiones.

Entre las lecciones aprendidas o recomendaciones identificadas por los expertos del CSN, destaca la de garantizar la homogeneización de criterios entre los revisores a la hora de categorizar los hallazgos (como recomendaciones, sugerencias o buenas prácticas). En especial, se señala que conviene insistir en que las prácticas adoptadas en cada país para resolver o gestionar determinados aspectos reguladores, no pueden convertirse en criterios para la categorización de hallazgos, por más que se consideren excelentes ejemplos o referencias.

El martes 23 de octubre se celebró en el Casino de Madrid la cena oficial de la misión combinada, ofrecida por el CSN.

A lo largo de la semana finalizó la misión ARTEMIS, por lo que los directivos y expertos del CSN tuvieron que compatibilizar las actividades IRRS con el seguimiento y revisión de los resultados de ARTEMIS, en la medida que éstos afectan a las competencias del organismo regulador. A la reunión de cierre de la aparte ARTEMIS en la sede de Enresa asistieron la vicepresidenta Velasco y el consejero Dies.

Y así llegamos al final de la misión. El viernes 26 de octubre tuvo lugar la reunión de salida (exit meeting), en la que el TL, V. McCree, realizó un excelente resumen de la misión, destacando la madurez del sistema regulador español, en el que el CSN es el actor principal, y el cumplimiento global de los requisitos de seguridad del OIEA. Por parte del OIEA, participó en el acto Grzegorz Rzentkowski, director de Seguridad de las Instalaciones Nucleares. Por España, intervinieron los presidentes del CSN y de ENRESA.

A continuación tuvo lugar la conferencia de prensa, que reunió a una nutrida representación de los medios de comunicación nacionales (aunque se ha identificado como posible lección aprendida mejorar la convocatoria, para fomentar la presencia de medios), quienes tuvieron la ocasión de plantear diversas cuestiones, centradas en los resultados de la misión, que fueron respondidas por los líderes del equipo revisor.

Con el cóctel de despedida, que fue ofrecido en el Centro de Información del CSN, los brindis y las últimas palabras y deseos de futuros encuentros, concluyeron dos inolvidables semanas de trabajo intenso, de las que tanto los anfitriones como los revisores han extraído, sin duda, importantes lecciones profesionales y gratificantes experiencias personales.

Despliegue logístico

No es tarea simple la organización de la logística de una misión IRRS de alcance completo. Si a ello se añade la complejidad adicional de la parte ARTEMIS, que incorpora hitos conjuntos con la parte IRRS, aunque su desarrollo técnico sea independiente, las tareas organizativas resultan un auténtico reto.

La organización de la misión combinada requirió, en primera instancia, elegir un hotel con capacidad e instalaciones adecuados para alojar a más de 40 personas con fechas de entrada y salida diferentes, que necesitan disponer de salas equipadas para las reuniones y la realización de las tareas conjuntas del día a día, y cuyos lugares de trabajo a lo largo de la misión van a ser diferentes: la sede del CSN, para los expertos IRRS; y la sede de Enresa para los expertos ARTEMIS. En el CSN se elaboró un welcome package, con información práctica sobre la propia misión y sobre la ciudad de Madrid, con el objeto de ayudar a los miembros del equipo revisor a orientarse en el momento de su llegada.

Otro aspecto logístico importante, en el que cabe destacar la excelente asistencia ofrecida por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, fue la emisión de cartas de invitación para facilitar y agilizarlostrámites administrativos asociados a la emisión de visado para aquellos expertos internacionales no pertenecientes a países de la UE. Esta actividad fue acometida en cooperación con el OIEA y el Ministerio de Asuntos Exteriores con suficiente antelación para garantizar la asistencia y participación en la misión combinada de estos expertos, lo cual redundó en las felicitaciones a España expresadas por los expertos concernidos.

Hay que proveertambién un medio de transporte diario a los centros de trabajo y hay que realizartodaslas gestiones asociadas a los viajes y desplazamientos para las visitastécnicas y reunionesfuera de lassedes de trabajo principales, incluyendo, en algunos casos, el acompañamiento a los miembros del equipo revisor, cuando la duración se extendía más allá de la agenda de trabajo de los revisores.

En la sede del CSN se habilitó una sala de reuniones convenientemente equipada, permanentemente a disposición del equipo revisor, y un despacho para el TL. El resto de salas de reunión y otras instalaciones estuvieron disponibles para la misión durante las dos semanas en que se desarrollaron las actividades. Asimismo, se dispuso un servicio de catering para el almuerzo disponible en una franja horaria amplia para permitir a los revisores y sus contrapartes reponer fuerzas en un horario compatible con la marcha de las entrevistas. Se habilitó un servicio de interpretación español – inglés que, contratado con el objetivo de apoyar en algunas actividades concretas, se mantuvo disponible en todo momento para dar apoyo en la realización de cualquier entrevista.

Los eventos especiales de la misión (entrance meeting, reuniones con el Pleno de CSN, exit meeting, conferencia de prensa, cócteles de bienvenida y despedida) requirieron despliegues especiales en el salón de actos y otras localizaciones de la sede del CSN. El programa de actividades sociales (visita al Palacio Real y almuerzo informal, ofrecidos por Enresa, así como la cena oficial, organizada por el CSN) también supusieron un esfuerzo organizativo importante.

En gran parte de estas actividades fue necesaria una coordinación constante con Enresa, que se desarrolló de manera excelente.

Resultados y enseñanzas

El informe de la misión IRRS refleja los resultados obtenidos. En la tabla xx se resumen los hallazgos de la misión combinada. Aquí solo se trata de sintetizarlo que consideramos más significativo de la parte IRRS.

Como impresión general, hay que comenzar por destacar la gran satisfacción expresada por el CSN, tanto por el desarrollo de la propia misión como por las conclusiones y hallazgos identificados en el informe resultantes de la misma. Cabe decir que, desde la perspectiva de los expertos del CSN, probablemente no haya un acuerdo completo con el conjunto de hallazgos establecidos por el equipo revisor, con el detalle de su redacción y/o con su categorización; pero, en definitiva, se trata del informe elaborado por los revisores. También es cierto es que ha habido oportunidad de discutir con ellos el contenido del informe dentro de las limitaciones asociadas a la agenda de este tipo de misiones, pero siempre desde una aproximación abierta, franca y honesta.

En términos numéricos, aunque hay que tener en cuenta que los resultados obtenidos de las misiones de revisión no deben ser objeto de comparación entre Estados miembros del OIEA ya que no es ese su propósito, los revisores han identificado una buena práctica, 10 áreas de buen desempeño, 13 recomendaciones y 20 sugerencias . A continuación se comentan los hallazgos más interesantes.

La buena práctica se refiere a la herramienta innovadora de gestión de información sobre transporte de material radiactivo desarrollada por el CSN, de gran utilidad para apoyar de forma eficiente las evaluaciones reguladoras.

Entre las áreas de buen desempeño, se pueden destacar: a) la excelencia de la información interactiva y amigable sobre los resultados de la vigilancia radiológica ambiental disponible en la web institucional del CSN; b) el mantenimiento de cátedras CSN de seguridad nuclear y protección radiológica en varias universidades españolas; c) la implantación del programa de elementos transversales en el Sistema Integrado de Supervisión de Centrales Nucleares del CSN (SISC) y el programa de inspecciones de cultura de la seguridad de los operadores de las centrales; d) la exhaustiva aplicación en las centrales españolas de las mejoras de diseño y lecciones aprendidas del accidente de Fukushima; e) los acuerdos suscritos para apoyar las actuaciones del CSN y otras organizaciones involucradas en la respuesta a emergencias (en especial, el acuerdo con la Unidad Militar de Emergencias, UME); y f) disponibilidad de un centro de emergencias alternativo a la sala de emergencias del CSN (la denominada SALEM-2, ubicada en las instalaciones de la UME en Torrejón de Ardoz, Madrid), con capacidad de respuesta en caso de indisponibilidad de la sala de emergencias ubicada en la sede del CSN (SALEM).

Las recomendaciones y sugerencias se han clasificado en función de las instituciones responsables de su implantación. Entre las que son responsabilidad del Gobierno, se ha considerado importante reseñar las siguientes:

– Actualización del Plan General de Residuos Radiactivos (PGRR):se trata de una recomendación común a la parte IRRS y a la parte ARTEMIS; el equipo revisor pretende así enfatizar la importancia de que España lleve a cabo actuaciones en relación con la resolución de esta acción.

– Asegurar la implantación efectiva de las funciones y responsabilidades asignadas a las Comunidades Autónomas en materia de protección radiológica del paciente.

– Asegurar la finalización y aprobación del Plan Nacional de Acción del Radón.

– Mejorar la coordinación entre entidades involucradas en la comunicación con los medios y con la sociedad ante una emergencia nuclear o radiológica.

Las recomendaciones o sugerencias más significativas, entre las asignadas por los revisores a las autoridades reguladoras competentes son:

– Mejorar el proceso sistemático para establecer y modificar las normas y guías de acuerdo con las novedades en los estándares internacionales; y realizar una revisión del marco regulador para asegurar una adecuada consistencia con los estándares de seguridad del OIEA.

– Requerir a los operadores de las instalaciones que informen sobre los riesgos radiológicos asociados a su operación. Finalmente, entre las recomendaciones o sugerencias cuya implantación corresponde íntegramente al CSN, destacan: 

– Completar acuerdos con otras autoridades competentes para la adecuada gestión de los terrenos contaminados radiológicamente. 

– Completar y consolidar el conjunto de regulaciones en preparación y respuesta ante emergencias. 

– Lograr un compromiso del Gobierno para disponer de mayor flexibilidad a la hora de ajustar la estructura organizativa del CSN a las necesidades que impone el entorno cambiante de las instalaciones y prácticas reguladas. 

– Establecer una formación sistemática del personal (mediante una metodología tipo SAT) y considerar la posibilidad de requerir formalmente ciertas cualificaciones para el desempeño de ciertas posiciones en la estructura reguladora.

La preparación y realización de la misión IRRS ha supuesto un considerable esfuerzo para todo el personal del CSN. Se ha estimado de forma aproximada (a la baja) en unas 13.500 horas dicho esfuerzo, y ello sin contabilizarlas actuaciones posteriores a la visita de la misión. Este esfuerzo, sumado al de Enresa para la parte ARTEMIS, de unas 1.500 horas, resulta en que el esfuerzo total para la misión combinada ha superado las 15.000 horas.

Entre las actuaciones posteriores acordadas, en el seno del GCI se ha considerado recoger en un documento las enseñanzas obtenidas del proceso. Se ha considerado adecuado incluir las lecciones aprendidas más significativas a lo largo de este artículo, en la parte del proceso a la que son de aplicación.

Una enseñanza relevante que ha surgido a lo largo del proceso es la necesidad de fortalecer los procesos de comunicación interna en el CSN a fin de fomentar la implicación tanto del personal técnico, como de apoyo del organismo en actividades tan significativas como es la realización de una misión de estas características. La necesidad de definir estrategias de comunicación eficaces antes, durante y después, utilizando todos los canales y medios disponibles y tratando de llegar a todos los colectivos podría ser considerada como un área de mejora, que ya había sido identificada previamente y en la que el CSN ya está trabajando a fin de encontrar cauces orientados a su perfeccionamiento.

De manera adicional, se han identificado aspectos positivos y negativos de la realización por primera vez de una misión IRRS-ARTEMIS combinada. Estas reflexiones, consideradas de gran interés para el OIEA y sus Estados Miembros, fueron presentadas en un seminario, que tuvo lugar en Luxemburgo en noviembre de 2018, por el consejero Dies, en una presentación sobre los resultados de la misión combinada a España. También se han identificado algunos potenciales aspectos de mejora sobre la coordinación del equipo revisor entre las partes IRRS y ARTEMIS.

Lo que queda por hacer

La visita del equipo revisor terminó el pasado 26 de octubre, pero ello no implica que las actividades asociadas al desarrollo de la misión hayan concluido. El GCI volvió a reunirse para fijar las acciones a corto y medio plazo, que se resumen así:

– El grupo GCI seguirá activo, aunque con reuniones más espaciadas en el tiempo.

– La tarea inmediata (ya finalizada) fue recopilar y coordinar los comentarios del CSN y MITECO al borrador de informe de la misión.

– Otra actividad realizada fue la presentación de las enseñanzas de la IRRS en el seminario mencionado anteriormente.

– En relación con el punto anterior, se han identificado numerosas actuaciones de difusión y comunicación a nivel interno, nacional e internacional (varias de ellas ya realizadas), en diferentes foros y por diferentes directivos y expertos del CSN; a estos efectos, y como una pieza para información, aprendizaje organizacional y gestión del conocimiento, se ha acordado preparar un documento resumen con la información y enseñanzas obtenidas de la misión, según se indica también en el capítulo anterior.

– La principal actividad en curso es elaborar un nuevo Plan de Acción (PA) a partir de los resultados de la misión, acoplando en dicho plan las acciones del PAI aún no finalizadas, en la medida en que sigan siendo aplicables; este PA deberá ser sometido a aprobación por el Pleno del CSN.

– El seguimiento del adecuado desarrollo del PA es y será la principal actividad post-IRRS.

– Finalmente, en breve deberá iniciarse a nivel nacional la solicitud formal al OIEA y la preparación de la misión de follow up, que se prevé que tenga lugar en otoño de 2021.

Conclusión

La realización de la primera misión combinada IRRS-ARTEMIS en España ha resultado un enorme reto para todas las organizaciones involucradas, y, en particular, para el CSN. La segunda misión IRRS que recibe España ha supuesto un hito destacado en la historia reciente del CSN. La preparación, desarrollo y resultados de esta misión han resultado muy satisfactorios para la institución, que sale reforzada de este ejercicio crucial como un regulador solvente, maduro y con un alto reconocimiento a nivel internacional. No obstante, lo principal es que se han identificado diversas áreas de mejora, y en encontrar mecanismos útiles, solventes y que den respuesta a dichas áreas tenemos que poner todo nuestro empeño en el futuro inmediato.

En una de las reuniones preparatorias de la misión se pudo escuchar este comentario: Nadie dijo que esto iba a ser fácil. Concluida la misión combinada, podríamos añadir ahora: … pero nadie nos dijo que iba a ser tan complicado (y al mismo tiempo tan estimulante como reto a abordar con la pasión y capacidad que caracteriza al CSN).

En nombre de la dirección del CSN, queremos expresar nuestro más alto reconocimiento y agradecimiento a todo el personal del CSN, así como de MITECO, ENRESA, Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social y Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación que han contribuido al éxito de esta misión.