La supervisión por el Consejo de Seguridad Nuclear de la formación del personal con licencia de operación (PLO) de centrales nucleares (CC.NN.) y de la fábrica de combustible nuclear de Juzbado (FCJ) se articula a lo largo de diversos grandes ejes: la emisión de normativa y guías de seguridad, la concesión de licencias de operación y su renovación periódica, la realización del programa base de inspección, la valoración del impacto sobre la formación del PLO de nuevos análisis de seguridad y de la experiencia operativa y el seguimiento de buenas prácticas internacionales. Además de lo anterior cabe destacar el trabajo conjunto del CSN con el sector sobre la mejora de los procesos asociados a las licencias de operación.

Texto: José Ramón Alonso Escós, Benito Gil Montes, Enrique Meléndez Asensio | CSN

Una parte esencial del mantenimiento de la seguridad en las CC.NN. descansa en la actuación humana. La adecuada capacidad de los operadores para actuar en operación normal y durante emergencias se logra mediante distintos aspectos: diseño robusto de los sistemas, procedimientos adecuados y validados, ingeniería de factores humanos y técnicas de prevención de error, pero también lógicamente con una correcta formación.

La filosofía adoptada en España proviene, si bien con diferencias, de la implantada en EE UU, donde tras el accidente de TMI, y con la creación de INPO (Institute of Nuclear Power Operations), la industria nuclear trató de buscar la excelencia en la formación, a través de procesos sistemáticos de auditoría y acreditación periódica, en los que juega un papel determinante la metodología SAT (Systematic Approach to Training), todo ello dentro de un enfoque de autorregulación, supervisado por el regulador (US-NRC).

Sin embargo, y dado que la industria nuclear no dispone en España de una organización como INPO, el papel del regulador en la supervisión del proceso cobra especial importancia para garantizar la calidad y la completitud del proceso.

1. Normativa aplicable

1.1. Pirámide normativa

La pirámide normativa española en esta materia tiene en su vértice, por un lado, la Ley 25/1964 de Energía Nuclear, en la que el artículo 37 establece que debe asegurarse la idoneidad del personal que opere las instalaciones nucleares y radiactivas; y, por otro, la Ley 15/1980, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, que otorga al organismo la función (l):

Conceder y renovar, mediante la realización de las pruebas que el propio Consejo establezca, las licencias de operador y supervisor para instalaciones nucleares o radiactivas, los diplomas de jefe de servicio de protección radiológica y las acreditaciones para dirigir u operar las instalaciones de rayos X con fines de diagnóstico médico.

Estos preceptos se desarrollaron en el RD 1836/1999 por el que se aprobó el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas (RINR) en cuyo Título V se establecen las categorías de licencias en función del tipo de instalación y el proceso básico para obtenerlas y renovarlas. Para las instalaciones nucleares, el RINR establece la existencia de dos tipos de licencia, de supervisor y de operador. La concesión y renovación de licencias es una función del CSN que desarrollan los tribunales de licencias, uno por instalación nuclear, formados por un presidente, tres vocales funcionarios del CSN, uno de los cuales actúa como secretario, y un vocal propuesto por la instalación. Los tribunales de licencias funcionan como órganos colegiados de la Administración.

Así mismo, el RINR requiere que el titular de la autorización de explotación de una instalación nuclear desarrolle programas de formación continua, incluyendo los del PLO, cuyas líneas básicas deben estar recogidas en los Documentos Oficiales de Explotación (DOE), en concreto en el Reglamento de Funcionamiento. El objetivo de estos programas es asegurar que el PLO mantiene el adecuado nivel de conocimientos, capacidades y habilidades para desempeñar satisfactoriamente sus funciones.

Esta normativa básica se desarrolla en la Instrucción IS-11 del CSN, sobre licencias de personal de operación de centrales nucleares, actualmente en revisión 1. 

1.2. Concesión de licencias

En la IS-11 se describen los requisitos para la obtención de licencias de operación, incluyendo el programa de formación inicial de los aspirantes y la estructura de los exámenes que el CSN realiza para conceder las licencias de operación, así como las materias objeto de examen.

La IS-11 establece también características específicas de las licencias, introduciendo la posibilidad de que las de operador se limiten a un puesto en la sala de control principal (reactor o turbina), o que puedan ampliarse para obtener la capacitación para supervisar las alteraciones del núcleo y el movimiento de combustible, competencia que corresponde inicialmente a las licencias de supervisor.

En la IS-11 se desarrollan también los requisitos mínimos que deben cumplir los programas de formación continua, cíclicos, que deben constar de sesiones lectivas de repaso de los conocimientos generales y específicos, de todos los procedimientos anormales y de emergencia y una actualización de su capacitación operacional mediante la impartición de la experiencia operativa relevante y de las modificaciones habidas en la planta. Estos programas incluyen también un entrenamiento anual en el simulador de alcance total de sala de control (SSC) de la central, que garantice el entrenamiento en todos los escenarios operativos previstos, e incluyendo también las secuencias accidentales que más contribuyen al riesgo, deducidas de sus Análisis Probabilistas de Seguridad. La IS-11 requiere al titular la evaluación del aprovechamiento individual del PLO que incluya la realización de pruebas escritas y prácticas. 

Así mismo, la IS-11 requiere al titular que disponga de un proceso sistemático de evaluación de la idoneidad de los programas de formación continua y la realimentación de los mismos con los comentarios aportados por el propio PLO.

En el primer trimestre de cada año se remite al CSN un informe anual sobre la formación continua impartida al PLO en el año anterior, así como la prevista en el año en curso, con los principales criterios, incidencias y resultados.

La guía de seguridad GS-1.1 Cualificaciones de licencias de personal para la obtención y uso de operación de centrales nucleares, cuyo objeto es señalar la formación académica, experiencia y entrenamiento mínimos que el CSN estima aceptables para los aspirantes a licencias de operador o supervisor de centrales nucleares y los requisitos para su renovación. Debe señalarse aquí que las previsiones de esta GS-1.1, cuya edición vigente es de 1986, se han visto superadas en muchos de sus aspectos por los requisitos de la IS-11, por lo que su vigencia es muy limitada y está prevista actualmente su revisión.

No se dispone de una instrucción específica para la definición y el desarrollo de los procesos de formación y cualificación de operadores y supervisores de la fábrica de combustible de Juzbado (FCJ), usándose la IS-11 a título orientativo para esa instalación.

El CSN dispone de procedimientos internos que contemplan los procesos de concesión de la licencia, incluyendo los exámenes correspondientes, tanto para centrales nucleares como para la fábrica de combustible de Juzbado.

1.3. Renovación de licencias

Para la renovación de una licencia de operación el titular de la central nuclear debe acreditar tres circunstancias en relación al poseedor de la licencia de operación: 1) que ha permanecido ejerciendo efectivamente y con la debida competencia las misiones específicas de su licencia, y que se han cumplido las condiciones de actividad, 2) que ha seguido con aprovechamiento su programa de formación continua y 3) que sigue siendo calificado como apto para el puesto de trabajo con licencia y para el trabajo con radiaciones ionizantes (o apto en determinadas condiciones y en este caso indicándolas) por un servicio de prevención de riesgos laborales.

La función de la renovación de licencias recae sobre el tribunal de licencias de cada instalación, quien decide, de manera colegiada, sobre la renovación. Esta decisión se basa en la verificación de los requisitos que establece la normativa, la cual la realiza el Área de Organización, Factores Humanos y Formación (OFHF), quien analiza la información proporcionada por los titulares, contrastándola, si es necesario, con los registros de que dispone el CSN.

Aunque la distribución anual tiene una gran variabilidad, en media anual de los últimos 10 años el CSN ha concedido unas 23 licencias de PLO de centrales nucleares, y ha renovado del orden de 47 de ellas. 

2. Formación inicial para la obtención de la licencia

De acuerdo con el RINR y la IS-11, para ser titular de una licencia de operación, debe haberse seguido una formación universitaria de grado, culminada con la obtención del título correspondiente1 . A partir de esa formación previa, el aspirante a licencia sigue un programa de formación establecido por los departamentos de formación, revisado por el CSN e impartido fundamentalmente por Tecnatom, empresa que proporciona este servicio a todas las centrales nucleares españolas. Esta formación inicial incluye una amplia formación teórica a la que se añade un periodo de prácticas tanto en la propia instalación como en el SSC de la instalación, donde se ejercita el uso de procedimientos y se proporciona una comprensión integrada del comportamiento de la instalación frente a condiciones de fallo o de accidente; además, se incluye la estancia en la propia instalación para observar equipos y actividades realizadas allí, e incluida la sala de control principal (SCP), donde se recibe formación en el desarrollo de las tareas de operación.

El punto final de esta formación es el examen de licencia que realiza el CSN. Los vocales/asesores (V/A) de los tribunales de licencias son los encargados de verificar mediante este examen que la formación teórico-práctica recibida por los aspirantes a licencia es adecuada y que ha sido seguida con aprovechamiento. Los V/A del CSN pertenecen al cuerpo técnico, si bien no existe en la estructura organizativa una unidad con dedicación exclusiva a la preparación de estas pruebas, por lo que debe compatibilizarse esta tarea con las propias del puesto respectivo de cada V/A. Dentro del programa de formación del CSN, en la actualidad se potencian cursos específicos para V/A. Por su parte, dentro de la estructura organizativa del CSN, el Área OFHF tiene la función de apoyar a los tribunales de licencias en la verificación del cumplimiento de los requisitos, tanto de formación inicial como en la concesión y renovación de las licencias.

Para la preparación de los exámenes, las CC.NN. remiten al CSN, con suficiente antelación, el material de formación empleado por los aspirantes, incluyendo documentación de la central: planos, procedimientos, diagramas de instrumentación y control (I&C) o cableado, documentos oficiales de explotación, bases técnicas de los procedimientos y especificaciones técnicas de funcionamiento (ETF), entre otros.

El proceso de los exámenes de licencia consta de tres partes diferenciadas:

• La primera parte es una prueba escrita, que se realiza en las oficinas del CSN2 , en el que se plantean cuestiones relativas a cinco áreas temáticas: 1) fundamentos científicos y tecnológicos, 2) sistemas y disposición de la central, 3) funcionamiento y operación de la central, 4) normativa y 5) protección radiológica. Además, en función de los casos de la licencia a la que se aspire, también el área temática de alteraciones del núcleo y movimiento de combustible. 
• La segunda parte corresponde a un ejercicio práctico en el SSC. En esas sesiones, los aspirantes deben demostrar la capacidad de reconocer y diagnosticar eventos basándose en los instrumentos de la SCP, verificar los automatismos y operar los controles manualmente y demostrar su capacidad de seguimiento de procedimientos en operaciones normales, anormales y de emergencia, actuando como un equipo coordinado. Las competencias a verificar se diferencian según el puesto (de operador o de supervisor) al que se opta. Esta parte no se realiza en el caso de las licencias de la fábrica de combustible de Juzbado.
• La tercera consiste en un ejercicio, también práctico, en la propia instalación; en este caso se plantea un escenario para comprobar la capacidad de reconocer con prontitud las condiciones planteadas y los procedimientos y ETF aplicables, así como la interpretación y uso de diagramas y planos de los sistemas de la instalación que se utilizan en su puesto de trabajo en la SCP. Este examen incluye también un recorrido por la instalación, con el objetivo de verificar que el aspirante está familiarizado con la disposición de edificios y equipos, es capaz de interpretar la instrumentación local y conoce, en los aspectos que le afectan, las operaciones que realiza el personal auxiliar en operación normal, anormal o emergencia. De nuevo, se diferencia entre los dos tipos de licencia para la valoración.

Para superar cada parte del proceso se requiere un alto nivel de cumplimiento: así, en cada ejercicio es necesario obtener una puntuación del 80 %, con todas las áreas temáticas o competencias de los exámenes prácticos por encima del 70 %.

Una vez superadas satisfactoriamente las tres partes de que consta el examen, el tribunal da el apto técnico, OFHF verifica el cumplimiento de las restantes condiciones exigidas por la normativa y, finalmente, las licencias son firmadas por el presidente del organismo. Tras la obtención de la licencia se debe programar un periodo de trabajo a turnos completos en el que los aspirantes se encuentran ya en la SCP ejerciendo la tarea de operador o supervisor, pero en el que esas actuaciones están siendo supervisadas de forma continua por personal con licencia (al menos igual a la del nuevo miembro del turno). La duración de este periodo es distinta para cada tipo de licencia.

3. Formación continua

La supervisión por el CSN de los programas de formación continua del PLO se realiza primordialmente a través de inspecciones periódicas, que forman parte del plan básico de inspección del CSN y se realizan bienalmente a cada central nuclear (PT.IV.208 Formación del personal). Normalmente son realizadas por dos inspectores del área OFHF3 , empleando una semana de inspección en la planta, e incluyendo en su alcance la formación de todo el personal con funciones relacionadas con la seguridad (esto es, la formación del personal con y sin licencia de operación).

En lo que concierne al PLO los objetivos de estas inspecciones son verificar el proceso de aplicación y mantenimiento del programa de formación y entrenamiento continuo y el proceso de evaluación de las competencias y el cumplimiento de las condiciones de licencia.

Para alcanzar estos objetivos, los principales aspectos que se revisan son:

• El historial de operación de la central, buscando posibles patrones de comportamiento que pudieran denotar deficiencias o áreas de mejora.
• El proceso del titular para el mantenimiento del programa de formación y entrenamiento continuo y su implantación.
• Las pruebas del titular, escritas y en simulador, para evaluar las competencias del PLO.
• La administración de las pruebas de evaluación al PLO, por parte del titular, con entrevistas al PLO y al personal involucrado en el desarrollo, impartición y evaluación de los programas de formación continua. En esta parte se asiste a una sesión de reentrenamiento, con evaluación en el SSC, de un equipo de operación.
• El proceso de recuperación formativa del PLO.
• La conformidad con las condiciones de licencia del PLO.
• La conformidad del SSC con los requisitos aplicables para garantizar la fidelidad física y funcional del mismo.
• Adicionalmente a las líneas de inspección descritas en los párrafos anteriores, se inspecciona el marco estratégico y organizativo del titular que encuadra en su conjunto a la formación del personal (incluido el PLO).  

4. Desarrollos recientes

4.1. Actividades del CSN

Se ha culminado la publicación de la revisión 1 de la IS-11 (de fecha 30/01/2019), modificando aquellos aspectos que han presentado dificultades en su aplicación y mejorando la estructura de la norma para facilitar su comprensión y cumplimiento. Esta revisión ha clarificado y estructurado los requisitos de los programas de formación de las CC.NN. y ha reformado aspectos de la regulación de los casos de suspensión o pérdida de la licencia, con atención a circunstancias de ausencia prolongada de la Sala de Control. La publicación de esta revisión de la IS-11 estará acompañada de una próxima revisión de la GS-1.1. Adicionalmente a las inspecciones sistemáticas, el CSN realiza una valoración de nuevos análisis de seguridad e incidencias que pongan de manifiesto necesidades formativas del PLO, tales como los análisis de seguridad requeridos para el cumplimiento de la normativa de PCI, los exámenes de los tribunales de licencias, los sucesos notificables y los hallazgos de inspección. En caso de que se concluya en la necesidad de reforzar la formación en alguno de estos aspectos, se transmite esta conclusión a los titulares.

En el marco de la adaptación del RINR a la Directiva Europea 2014/87/Euratom, está prevista la revisión del Título V para unificar su redacción con la incluida en la IS-11 y mejorar aquellos aspectos que se han revelado poco claros en su aplicación.

4.2. Actividades de las CC.NN. y la FCJ

Las buenas prácticas en diferentes centrales nucleares españolas para la mejora de los programas de formación inicial y continua del PLO son otro elemento del que el CSN, como organismo regulador, es consciente y, en la medida que le corresponde, fomenta. Un ejemplo relevante son las actuaciones de algunas centrales nucleares que adoptan estándares internacionales destacados, impulsadas por una adecuada dirección estratégica que aporta los necesarios recursos económicos y humanos para dar un salto cualitativo en la aproximación a la formación del personal de su organización.

Por parte de la fábrica de combustible de Juzbado se ha avanzado en la definición de un nuevo modelo de licencias de operación que debe ser evaluado y aceptado por el CSN antes de su traslado a los documentos oficiales de explotación de la instalación.

4.3. Actividades conjuntas CSN/Sector

En un marco colaborativo entre el CSN y el sector nuclear se constituyó en febrero de 2016 el Grupo Mixto CSN-UNESA sobre Licencias de Operación, con participación de todas las centrales nucleares y de Tecnatom. El grupo trata de aunar criterios y dar pautas para mejorar el proceso de licencia, en diversos aspectos, tales como: la documentación necesaria para la preparación de los exámenes, la completitud y calidad del material de formación, la estructura y organización de los exámenes escritos, el mantenimiento de la integridad de los exámenes en los aspectos de confidencialidad, o la organización de los exámenes de simulador y planta, analizando también la influencia y realimentación del SAT en esas materias. Un notable resultado de este trabajo es la reestructuración de las sesiones de examen, de manera que las que corresponden a fundamentos y normativa y protección radiológica se realicen en un momento de la formación que permita verificar que estos conocimientos están correctamente asentados, realizándose el resto de pruebas en un momento posterior. El trabajo del grupo mixto finalizó su actividad principal en noviembre de 2018, si bien se ha mantenido el clima de colaboración hasta la fecha, con numerosas interacciones entre las partes para avanzar en propuestas de unificación de criterios.