El artículo 35 del Tratado de Euratom requiere que cada Estado miembro de la Unión Europea disponga de las instalaciones necesarias para controlar de modo permanente el nivel de radiactividad en su atmósfera, aguas y suelos, así como la observancia de las normas básicas de protección radiológica establecidas en la normativa comunitaria. Este artículo, además, otorga a la Comisión el derecho a acceder a estas instalaciones con el objetivo de verificar su buen funcionamiento y eficacia, que consiste en una comprobación, tanto documental como in situ, del cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados miembros en relación con la vigilancia radiológica ambiental y el control de los vertidos de las instalaciones nucleares y radiactivas. Desde el accidente de Chernóbil hasta nuestros días, estas verificaciones se han ejercido de manera cada vez más frecuente y sistematizada, demostrando la experiencia obtenida que suponen un importante valor añadido para proteger a la población de los efectos nocivos de las radiaciones ionizantes. 

Texto: Sofía Luque Heredia, Pablo Martínez Vivas, José Antonio Trinidad Ruiz, Carmen Rey del Castillo | Técnicos de la Subdirección de Protección Radiológica Ambiental 

El 25 de marzo de 1957, se firmaron en Roma los tratados de creación de la Comunidad Económica Europea (CEE, posteriormente Unión Europea) y el de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), conocido como Tratado de Euratom. Este último fue creado con el objetivo inicial de coordinar los programas de investigación de los Estados miembros para una utilización pacífica de la energía nuclear. En la actualidad, tiene como misión contribuir a crear las condiciones necesarias para el desarrollo de la industria nuclear, estando entre sus objetivos principales el establecimiento de normas de seguridad sólidas y uniformes para la protección de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación.

Así, el capítulo 3 del título II de este Tratado, sobre Protección Sanitaria, establece las normas básicas para la protección de la población y los trabajadores contra los peligros de las radiaciones ionizantes. Como parte de estas normas, sus artículos 35 y 36 establecen los siguientes requisitos: 

Artículo 35: «Cada Estado miembro creará las instalaciones necesarias a fin de controlar de modo permanente el índice de radiactividad de la atmósfera, de las aguas y del suelo, así como la observancia de las normas básicas. La Comisión tendrá derecho de acceso a estas instalaciones de control; podrá verificar su funcionamiento y eficacia». 

Artículo 36: «La información relativa a los controles mencionados en el artículo 35 será comunicada regularmente por las autoridades competentes a la Comisión, a fin de tenerla al corriente del índice de radiactividad que pudiere afectar a la población».  

Las instalaciones y programas específicos de vigilancia requeridos para dar cumplimiento a estos requisitos se consensuaron en reuniones periódicas mantenidas entre representantes de los Estados miembros y de la Dirección General de Energía de la Comisión. Los primeros remiten regularmente a la Comisión información sobre los resultados de la vigilancia radiológica ambiental en su territorio. Originalmente, esta información incluía tanto los resultados de la vigilancia llevada a cabo por los titulares en el entorno de las instalaciones como la relativa a los programas desarrollados por las autoridades competentes en todo el territorio nacional, no solo en la zona de influencia de las mismas. Posteriormente y hasta la actualidad, la información requerida se refiere exclusivamente a la vigilancia radiológica del territorio nacional; esta reducción no supone una variación en el alcance de la vigilancia que requiere el artículo 35, el cual sigue incluyendo la zona de influencia de las centrales nucleares e instalaciones del ciclo del combustible al abarcar todo el territorio nacional. 

Para garantizar la necesaria uniformidad de los resultados, los Estados miembros solicitaron a la Comisión la publicación de criterios y orientaciones sobre la aplicación de estos artículos. Estas fueron plasmadas en la Recomendación 2000/473/Euratom de la Comisión, de 8 de junio de 2000, sobre el control de los índices de radiactividad en el medio ambiente [1]. Desde entonces, la aplicación de los artículos 35 y 36 viene regulada por dicha Recomendación. 

Con vistas a evaluar la exposición a las radiaciones ionizantes del conjunto de la población, esta Recomendación explica que, además de la atmósfera, las aguas y el suelo, se deben determinar los índices de radiactividad en alimentos y muestras biológicas. Por eso, los programas de vigilancia también incluyen el seguimiento de matrices como alimentos, piensos y vegetación, entre otros. 

Además, en relación con las descargas al medio ambiente de las centrales nucleares y plantas de reprocesado de combustible nuclear, la Comisión emitió también una Recomendación sobre su vigilancia y notificación que fue adoptada el 18 de diciembre de 2003 [2]. 

Verificaciones. Objetivos, alcance y desarrollo

El objetivo principal de las verificaciones mencionadas en el artículo 35 es proporcionar una evaluación técnica profunda e independiente de la aptitud de las instalaciones de vigilancia de la radiactividad en el medio ambiente en los Estados miembros, que sirva para dar confianza a la población sobre la veracidad de la información ofrecida por las autoridades competentes, así como fomentar la armonización y desarrollo de buenas prácticas en los Estados miembros en relación con los métodos para la medición de la radiactividad ambiental y de los vertidos radiactivos.

Además, las verificaciones suponen una herramienta útil a la Comisión para dar respuesta a la preocupación de distintas partes interesadas (ciudadanía, representantes de los ciudadanos, instituciones públicas y privadas, organizaciones ecologistas, empresas implicadas, tanto del sector nuclear como no nuclear, etc.) respecto de una actividad nuclear o radiológica específica, o en caso de incidente o accidente nuclear.

Para la consecución de estos objetivos, las verificaciones consisten en la comprobación de que existen las instalaciones, programas y equipamiento necesarios para una adecuada vigilancia y control de la radiactividad ambiental de forma rutinaria, así como aquellos destinados a dar la alarma o a proporcionar datos en caso de accidente, y que estos equipos y programas se encuentran operables, de forma que se pueda verificar su eficiencia y ajuste al marco legislativo comunitario y nacional de aplicación. Estas verificaciones también deben incluir la revisión de los sistemas de control de las emisiones líquidas y gaseosas de las instalaciones y/o aquellos relacionados con actividades con posibilidad de producir vertidos de sustancias radiactivas al medio ambiente. Dichos sistemas pueden estar situados dentro o fuera de los locales de la instalación. En términos generales, las actividades sujetas a posible verificación por parte de la Comisión en el marco del artículo 35 del Tratado de Euratom son las indicadas en la Tabla 1.

El alcance de la verificación de estas actividades incluye la evaluación de todas las instalaciones disponibles para el control de vertidos gaseosos y líquidos de radionucleidos al medio ambiente (control de vertidos), y de las de control de la radiactividad ambiental dentro y en el entorno del lugar donde se llevan a cabo estas actividades (control medioambiental específico del emplazamiento). No se establece ninguna distinción entre los sistemas de control instalados por las autoridades nacionales y los instalados por el titular del emplazamiento, conforme a las exigencias legales: ambas se incluyen en el ámbito de aplicación del ejercicio de verificación. Estas verificaciones deberían permitir emitir un juicio acerca de los siguientes aspectos:

• El funcionamiento de los programas e instalaciones de control ambiental y de los vertidos, su planificación y uso de acuerdo con las características del diseño de los equipos o instrumentos de medición utilizados. n La adecuación de la toma de muestras y de los métodos de preparación de muestras y de análisis.
• El cumplimiento de cualquier exigencia legal nacional e internacional sobre toma de muestras y análisis (métodos y procedimientos).
• La eficiencia de los equipos utilizados en el seguimiento realizado (sensibilidad, parámetros de detección, etc.).
• La gestión de los registros de las emisiones radiactivas y de los resultados del control ambiental.
• La gestión de las muestras.
• El manejo de los datos y procedimientos de comunicación.
• Las medidas de control de calidad, incluida la participación en ejercicios de intercomparación entre laboratorios. 

Las disposiciones de carácter práctico para la realización de las visitas de verificación en los Estados miembros se acordaron a raíz de diferentes reuniones bilaterales con el fin de aclarar el alcance, intención y realización de dichas verificaciones. Las conclusiones se recogieron posteriormente en protocolos bilaterales aprobados por los Estados miembros entre 1990 y 1993. A raíz de la ampliación de la Comunidad en 2006, contando en ese momento con 25 Estados miembros, se consideró necesario establecer una base común por medio de un instrumento legal de la Comisión, que se materializó en la Comunicación 2006/C 155/02 [4], donde se establecen las características básicas que deben cumplirse para el desarrollo de estas verificaciones y se indica que la responsabilidad de planificar y ejecutar dichas verificaciones recae sobre la Dirección General de Energía de la Comisión Europea (DGENER), quien realizará su programación de verificaciones principalmente en base a tres criterios generales que se resumen en la Figura 1. 

Además de estos criterios, la Comisión planifica ciclos de verificaciones centradas en temas concretos, seleccionados a raíz de su experiencia. Por ejemplo, entre 2008 y 2012 se llevó a cabo un ciclo de verificaciones a las actividades de la minería de uranio presentes y pasadas en diez Estados miembros; o desde 2015 hasta la fecha está en marcha un ciclo de verificaciones a todas las capitales europeas. De este último ciclo se han realizado ya más de 17 verificaciones, siendo el objetivo de la Comisión completar este programa en 2023 con Budapest y Madrid como últimas capitales a verificar. 

La verificación comienza con la comunicación oficial por parte de la Comisión a los Estados miembros, a través de su representación permanente ante la UE, de la intención de llevar a cabo dicha misión sobre una actividad o con un objetivo concreto. Tras esta comunicación, la DGENER solicita al receptor de la misión la cumplimentación de un cuestionario de detalle, que supone una información muy completa acerca de todos los aspectos a verificar. Este cuestionario es la base de un profundo conocimiento para la DGENER de las instalaciones y actividades a visitar, con antelación a la misión, y sirve para planificar la visita, cuya duración es generalmente de cinco días, ya que está basada en un programa de trabajo definido en estrecha colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea a nivel nacional, autonómico, provincial o municipal, en su caso, y con los operadores de las instalaciones a verificar. Todos ellos acompañarán en todo momento a los representantes de la Comisión, poniendo a disposición de los mismos la información y medios necesarios, requeridos para llevar a buen fin la misión de verificación. 

El objetivo primordial es cerciorarse del buen funcionamiento y eficacia de estas instalaciones y evaluar su adecuación a fin de garantizar la protección de la población, de conformidad con las normas básicas de seguridad nuclear y protección radiológica. Sin embargo, el alcance de las conclusiones que haya que extraer de las verificaciones no incluye ninguna evaluación de la fuente ni de la magnitud del impacto ambiental de los vertidos ni tampoco de los índices de radiactividad en el medio ambiente, que corresponde a las autoridades competentes de cada Estado miembro. 

Una vez finalizada la visita, la Comisión elabora un borrador de informe en el que se incluyen las recomendaciones, posibilidades de mejora y buenas prácticas detectadas. Este informe preliminar es enviado a los receptores de la verificación para comentarios. Finalmente, el borrador es elevado a definitivo y publicado en la página web de la Comisión para información pública. 

Verificaciones realizadas en los Estados miembros 

Después del accidente de Chernóbil (1986) la Comisión anunció su decisión de ejercer de forma más sistemática su derecho de realizar verificaciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 35. Hasta 1989 se llevaron a cabo de forma esporádica, pero a partir de ese año su número se incrementó, pasando a ser objetivo prioritario de la Comisión. Desde 2004 se realizan de forma sistemática, priorizando la verificación de las instalaciones más sensibles, y a partir de 2006 se llevan a cabo siguiendo las líneas establecidas en la Comunicación de la Comisión publicada el 4 de julio [4].

Entre 1990 y 2020 se han realizado un total de 119 verificaciones, con un promedio muy distinto en las dos etapas descritas (ver Figura 2). Entre 1990 y 2003, donde, salvo escasas excepciones, el programa de verificación tuvo como objetivo ofrecer una visión general de la situación para una serie representativa de instalaciones del ciclo del combustible nuclear y de instalaciones de seguimiento de los índices de radiactividad en todos los Estados miembros. Para ello se realizaron entre 1 y 2 verificaciones al año. Entre 2004 y 2020 se realizaron de media entre 5 y 6 verificaciones anuales y con alcance más amplio en cuanto a tipo de instalaciones, criterios de selección y objetivos a cubrir. 

El número de visitas de verificación a los distintos países también es variable, más alto en países como Francia o Reino Unido, por su mayor número de instalaciones y también por su pertenencia a la Unión Europea desde sus comienzos, y más pequeño en países con menor número de instalaciones o de incorporación más reciente a la UE (ver Figura 3). España figura en el tercer puesto por el número de visitas recibidas, siendo destacable que varias de ellas corresponden al criterio de respuesta a las consultas recibidas en el parlamento europeo.  

Verificaciones en España  

Hasta 2020, en España se han llevado a cabo un total de nueve misiones de verificación. La primera, en 1994, a la central nuclear Vandellós 2, y las ocho restantes a partir del año 2004 hasta la actualidad. El alcance de estas verificaciones ha incluido distintas centrales nucleares, instalaciones mineras o terrenos contaminados, en los que se han revisado sus sistemas y programas de control de efluentes y sus Programas de Vigilancia Radiológica Ambiental (PVRA), así como diferentes laboratorios en los que se llevan a cabo las medidas radiológicas de baja actividad de muestras ambientales. También han incluido numerosas estaciones de muestreo pertenecientes a las diferentes redes que constituyen el sistema de vigilancia radiológica ambiental nacional (Red de Estaciones de Muestreo, REM; Red de Estaciones Automáticas, REA; y Red de Alerta a la Radiactividad, RAR). En la tabla 2 se muestran todas las instalaciones, laboratorios y otros emplazamientos que han sido visitados por los expertos a lo largo de los últimos 17 años y se representan en el mapa de la Figura 4. 

Cinco de las verificaciones realizadas han sido a centrales nucleares españolas. Las visitas a Vandellós 2, Trillo, Cofrentes y Almaraz se incluyeron dentro del programa de verificaciones a los Estados miembros que la Comisión realiza regularmente. En todas ellas el equipo de expertos comprobó las instalaciones de los titulares para la vigilancia y control de las descargas líquidas y gaseosas de radiactividad al medioambiente, así como el PVRA desarrollado en el entorno de cada una de ellas. Adicionalmente, se visitaron los laboratorios de universidades españolas y centros nacionales de investigación que llevan a cabo las medidas de los diferentes programas de vigilancia desarrollados en el entorno de dichas centrales, así como algunas de las estaciones pertenecientes a las redes nacionales existentes, situadas en las proximidades de cada una de ellas, y la sala de emergencias (SALEM) del CSN. En todos los casos, el equipo verificador concluyó que se disponía de los medios necesarios para llevar a cabo la vigilancia de los niveles de radiación en aire, agua y suelo en el entorno de los emplazamientos y que todos ellos eran adecuados. 

En el caso de la central nuclear Ascó, la verificación se produjo como consecuencia del suceso radiológico de liberación de partículas que tuvo lugar en noviembre de 2007, clasificado con nivel 2 en la escala internacional INES. La Comisión Europea organizó una verificación urgente para obtener información completa, tanto por parte del titular de la central como del organismo regulador, de la secuencia del evento, de sus implicaciones, de los sistemas de vigilancia involucrados y de la eficacia de la respuesta por las diferentes partes para minimizar el impacto radiológico. Durante la visita, los responsables detallaron el suceso ocurrido y el grupo de expertos verificó todos los equipos y sistemas de vigilancia existentes que estuvieron involucrados en el evento. La comisión valoró la información proporcionada, así como los resultados presentados, considerando adecuado el sistema de vigilancia y control puesto en marcha. 

En 2012, un grupo de cuatro inspectores visitaron los diferentes yacimientos mineros de Saelices el Chico, Valdemascaños y otras pequeñas minas como La Virgen. Actualmente todas estas áreas mineras se encuentran restauradas. Adicionalmente se visitaron las diferentes plantas de concentración de minerales de uranio, incluyendo la planta Quercus, la Fábrica de Uranio de Andújar y la planta Elefante. Todas ellas cesaron su explotación y se encuentran en diferentes etapas de desmantelamiento o clausura. El equipo verificador comprobó todos los programas de vigilancia que se desarrollan en el entorno de estos emplazamientos, visitando además varios de los laboratorios en los que se llevan a cabo los análisis radiológicos de las muestras, entre ellos los de Enusa en varias localidades de Salamanca y los de las universidades de Salamanca, Granada y Sevilla, concluyendo que se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 35 del Tratado de Euratom, si bien la Comisión Europea formuló varias sugerencias con el objeto de mejorar los diferentes programas desarrollados. 

Las verificaciones realizadas al Centro de Recuperación de Inertes (zona denominada CRI-9) y a las balsas de fosfoyesos en Huelva en 2009, así como las realizadas a los terrenos contaminados de Palomares en 2010 y 2019, fueron programadas en respuesta a una serie de preguntas realizadas por representantes de distintos partidos políticos en el Parlamento Europeo. 

En la primera de estas verificaciones se visitó el CRI-9 de Palos de la Frontera, instalación a la que se remitían las escorias y polvos de acería para su inertizado y que resultó contaminada en 1998 a raíz de la fusión inadvertida de una fuente de Cs-137 en la acería de Acerinox en Los Barrios (Cádiz). En 2001, tras el informe favorable del CSN, la Dirección General de Política Energética y Minas autorizó la permanencia del mencionado material residual en la zona, estabilizando la misma con una capa de arcilla sobre los frentes de vertido contaminado y estableciendo un plan de vigilancia radiológica ambiental, que se viene realizando anualmente desde entonces. A continuación, se visitaron las balsas de fosfoyesos situadas en el sur de la ciudad de Huelva, en las que se almacenan residuos NORM. Se visitaron también los laboratorios de las universidades de Sevilla y Huelva. El equipo de verificación sugirió algunas recomendaciones respecto a la contaminación con Cesio-137 en el CRI-9, como completar el cercado para evitar el paso de personas no autorizadas o realizar una verificación de la efectividad de la cobertura de arcilla. Con todo ello, se consideró que los estudios radiológicos y los programas de vigilancia establecidos son adecuados y eficaces. 

En Palomares (Almería), desde junio de 1966 se realiza un PVRA en los alrededores de los terrenos que fueron contaminados con plutonio como consecuencia del accidente que tuvo lugar entre dos aviones de la fuerza aérea de los Estados Unidos. En 1986, el Ciemat adquirió la responsabilidad de la ejecución técnica del PVRA, con la obligación de informar periódicamente al CSN de los resultados obtenidos. Se han llevado a cabo 2 verificaciones en los últimos años con el objetivo de que la Comisión Europea obtuviera información actualizada de la situación y de los programas de vigilancia radiológica desarrollados en el entorno de los terrenos contaminados, así como de las medidas establecidas para evitar el acceso en aquellas áreas con una mayor contaminación. En ambas verificaciones se visitaron los terrenos contaminados y los laboratorios implicados en las medidas radiológicas, además de mantener reuniones con autoridades locales para conocer la situación de primera mano. En 2019, durante la segunda verificación, se realizó el seguimiento de las recomendaciones realizadas en la verificación de 2010, pudiéndose comprobar que la mayoría de ellas, relacionadas  con el PVRA y el control de accesos, habían sido ya implementadas. 

En todas las verificaciones realizadas en nuestro territorio, el equipo de la Comisión concluyó el pleno cumplimiento de España de los diferentes requisitos establecidos en el artículo 35 del Tratado de Euratom.

En el último trimestre de 2021 la Comisión ha llevado a cabo una nueva misión de verificación en España cuyo alcance incluye la central nuclear Santa María de Garoña y la vigilancia nacional realizada en las costas de Galicia, cuyos resultados previsiblemente se podrán conocer a lo largo de 2022. 

Informes publicados por la Comisión europea 

Los informes técnicos de todas las verificaciones realizadas a partir de 1999, así como un documento resumen con las principales conclusiones y cualquier observación oficial formuladas por el Estado miembro visitado, pueden consultarse en la página web de la UE en la siguiente dirección: https://ec.europa.eu/energy/topics/nuclear-energy/radiation-protection/radioactivity-environment/verificatio ns-radiation-monitoring-eu-countries_en

Además, la Comisión ha publicado dos informes sobre la aplicación del artículo 35 de Euratom a partir de los resultados de las verificaciones realizadas en los periodos 1990-2007 y 2008-2012, y ha anunciado la preparación del informe correspondiente al periodo 2013- 2019. Ambos informes ponen de relieve los importantes logros alcanzados por las actividades de verificación realizadas, que han permitido a la Comisión obtener una buena visión general de la situación en los Estados miembros. Con ello se concluye que la Comisión cumple plenamente con sus responsabilidades derivadas del artículo 35 del Tratado de Euratom y de esa forma garantiza que los índices de radiactividad de la atmósfera, de las aguas y del suelo son vigilados y controlados permanentemente de forma adecuada. 

La experiencia adquirida ha demostrado que estas verificaciones han supuesto un importante valor añadido, tanto para la Comisión como para los Estados miembros, permitiendo a la primera realizar una evaluación independiente de la aptitud de las instalaciones creadas en los Estados miembros para vigilar la radiactividad en el medioambiente y a estos autoevaluar sus capacidades.